廉榮常 呂紅英 王昭禎 馮冠

一、引言

 目前， “采信”在我國已經(jīng)成為當(dāng)下行政管理機(jī)制改革中的重要抓手。近年來，包括檢驗檢疫系統(tǒng)在內(nèi)的國家行政主管部門在此領(lǐng)域都進(jìn)行了諸多有益的探索，取得了一些可借鑒的經(jīng)驗成果。本文著重在出口食品企業(yè)備案采信第三方工作方面進(jìn)行深入性地闡述研究，以期能在推進(jìn)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變、深化行政管理體制改革、建設(shè)中國特色質(zhì)檢體系，進(jìn)而實現(xiàn)中央政府及總局建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)有所裨益。

二、推進(jìn)第三方采信工作的客觀條件

1、質(zhì)量提升與質(zhì)檢認(rèn)證工作創(chuàng)新的需要

認(rèn)證認(rèn)可與檢驗檢測、計量、標(biāo)準(zhǔn)化一起，是世界公認(rèn)的國家質(zhì)量基礎(chǔ)，四者之間構(gòu)成了科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)募夹g(shù)鏈條。由此可見，隨著質(zhì)檢改革的深入以及認(rèn)證認(rèn)可的發(fā)展，出口食品企業(yè)備案采信工作將大有可為，這種以對出口食品企業(yè)分類、認(rèn)證機(jī)構(gòu)分級為兩大基礎(chǔ),根據(jù)風(fēng)險等級實施不同的采信方式,是融合了備案管理和認(rèn)證監(jiān)管于一體的工作模式創(chuàng)新。

2、轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革的需要

當(dāng)前，深化行政管理體制改革的核心在于，轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。第三方采信工作正是通過引入社會力量有效參與市場監(jiān)督管理，從而健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)，達(dá)到規(guī)范行政行為和行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)的目的。

3、穩(wěn)定外貿(mào)發(fā)展的需要

當(dāng)前外貿(mào)形勢復(fù)雜嚴(yán)峻，國務(wù)院為支持外貿(mào)穩(wěn)定增長，出臺了許多政策措施，對進(jìn)一步改善外貿(mào)環(huán)境提出了具體要求。在進(jìn)出口食品備案中大力推進(jìn)采信第三方認(rèn)證結(jié)果的實施，也是達(dá)到進(jìn)一步規(guī)范進(jìn)出口經(jīng)營秩序，提高貿(mào)易便利化水平的一種有益探索。同時對增強(qiáng)我國進(jìn)出口企業(yè)的競爭力也有積極作用。

三、國外第三方采信工作進(jìn)展

從國際上看，充分發(fā)揮社會力量承擔(dān)政府部門的技術(shù)性工作，已是國際通行做法，在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)得到廣泛的采用。認(rèn)證結(jié)果被消費(fèi)者、政府監(jiān)管所采用已經(jīng)成為發(fā)展趨勢。

歐盟于2009年生效的《產(chǎn)品上市認(rèn)可和市場監(jiān)督要求法規(guī)》，將認(rèn)可明確為公權(quán)活動；美國2011年實施的《食品安全現(xiàn)代化法》，允許FDA承認(rèn)認(rèn)可機(jī)構(gòu)認(rèn)可的第三方進(jìn)行認(rèn)證的符合美國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的外國食品設(shè)施，并允許使用第三方認(rèn)證參與自愿合格進(jìn)口計劃或用以符合FDA制定的進(jìn)口認(rèn)證要求。

四、我國出口食品企業(yè)備案采信第三方應(yīng)用實踐

2011年，國家質(zhì)檢總局頒布的142號令《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理規(guī)定》及相關(guān)配套文件對出口食品企業(yè)備案和監(jiān)管工作提出了新的要求：“對出口食品生產(chǎn)企業(yè)實施現(xiàn)場檢查,經(jīng)直屬檢驗檢疫機(jī)構(gòu)確認(rèn), 有效的第三方認(rèn)證等符合性評定結(jié)果可以被采用”。這為我國進(jìn)一步在進(jìn)出口食品監(jiān)管領(lǐng)域推進(jìn)第三方采信工作指明了發(fā)展方向。

1、構(gòu)建新的“放”、“管”、“治”格局

在此思路的指引下，2011年以來，國家認(rèn)監(jiān)委充分發(fā)揮熟悉備案注冊監(jiān)管和認(rèn)證認(rèn)可工作的優(yōu)勢，力促出口食品企業(yè)備案監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型改革出現(xiàn)“放”、“管”、“治”相結(jié)合的新局面。

“放”，即是：弱化備案事前審批，逐步推進(jìn)先備案后監(jiān)管，在備案辦理的技術(shù)評價和后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)采信企業(yè)自我檢查聲明和第三方HACCP認(rèn)證技術(shù)證明，通過文件審核給予企業(yè)備案，促進(jìn)企業(yè)進(jìn)一步履行質(zhì)量安全主體責(zé)任，充分發(fā)揮HACCP認(rèn)證等市場化的質(zhì)量安全保障機(jī)制的作用。

“管”，即是：重新設(shè)計和調(diào)整HACCP認(rèn)證制度，著眼于提高HACCP認(rèn)證有效性，滿足備案采信要求。引導(dǎo)檢驗檢疫機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對備案后出口食品企業(yè)和相關(guān)社會第三方認(rèn)證活動的監(jiān)管，重點(diǎn)提升檢驗檢疫監(jiān)管人員HACCP檢查和對認(rèn)證活動進(jìn)行確認(rèn)和見證審核的能力，根據(jù)風(fēng)險分析，實施對備案出口食品企業(yè)直接管和間接管相結(jié)合，實現(xiàn)出口食品企業(yè)備案和認(rèn)證監(jiān)管的聯(lián)合、整合和融合。

“治”，即是：探索形成出口食品企業(yè)備案和認(rèn)證多元共治機(jī)制。以備案采信HACCP認(rèn)證結(jié)果為牽引，實現(xiàn)不同檢驗檢疫機(jī)構(gòu)間認(rèn)證監(jiān)管信息的及時交流；實現(xiàn)認(rèn)監(jiān)委、認(rèn)可中心、認(rèn)證認(rèn)可協(xié)會等相關(guān)管理部門的監(jiān)管信息及時交流和處理聯(lián)動，讓認(rèn)證活動一處違規(guī)，處處被動；實現(xiàn)幫助出口食品企業(yè)“用腳投票”，主動選擇規(guī)范優(yōu)質(zhì)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)為其提供服務(wù)，促進(jìn) “優(yōu)勝劣汰”。

2、制定新的采信基本原則

2011年，國家認(rèn)監(jiān)委在北京、山東、河北等8個直屬檢驗檢疫局開展了第三方采信試點(diǎn)工作，確定采信的HACCP認(rèn)證應(yīng)與由檢驗檢疫機(jī)構(gòu)實施的評審在審核依據(jù)、審核人員能力、審核過程和審核結(jié)果 “四等效”的原則，規(guī)避因備案監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變可能帶來的出口食品安全風(fēng)險，為第三方采信工作的開展制定了原則依據(jù)。

3、搭建新的認(rèn)證機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)

2012年，修訂和發(fā)布了新的《HACCP體系認(rèn)證實施規(guī)則》并加大宣貫力度。要求認(rèn)證機(jī)構(gòu)在對出口食品企業(yè)進(jìn)行審核時，應(yīng)充分識別和涵蓋出口食品企業(yè)安全衛(wèi)生要求和相關(guān)進(jìn)口國的衛(wèi)生要求，避免出現(xiàn)獲得認(rèn)證企業(yè)不符合相關(guān)技術(shù)法規(guī)的情況，

2013年以來，按照新的認(rèn)證實施規(guī)則批準(zhǔn)了23家HACCP認(rèn)證機(jī)構(gòu)注冊，為更廣泛地推進(jìn)第三方采信工作做好了認(rèn)證機(jī)構(gòu)的工作基礎(chǔ)。

五、對采信第三方應(yīng)用實踐的深入思考

在行政監(jiān)管中合理采信第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的審核結(jié)果, 有助于轉(zhuǎn)變政府職能, 提高監(jiān)管執(zhí)法的整體效能;也為整合、融合社會資源管理企業(yè)的質(zhì)量提供了嶄新的視角。

1、職能轉(zhuǎn)變

政府監(jiān)管的成本和效益之間要取得平衡，就必須建立一套適度的、高效的監(jiān)管體系，即花費(fèi)巨額成本進(jìn)行市場后監(jiān)督抽查，不如利用經(jīng)過認(rèn)可的、獨(dú)立公正的第三方合格評定制度來構(gòu)建更加高效的監(jiān)管方式，即通過購買有序的市場化的服務(wù)，將有限的行政資源用到“刀刃”上。

2、監(jiān)管提效

通過采信過程可以輔助政府部門進(jìn)行監(jiān)管, 充分發(fā)揮認(rèn)證在服務(wù)政府監(jiān)管、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用, 提高備案及日常監(jiān)管效率; 行政監(jiān)管采信認(rèn)證結(jié)果, 可以促使第三方的認(rèn)證審核考慮監(jiān)管要求和有效的法律法規(guī)要求, 并協(xié)助企業(yè)滿足法律法規(guī)和進(jìn)口國的要求, 也有利于企業(yè)對監(jiān)管要求和法律法規(guī)要求迅速做出反應(yīng), 節(jié)約監(jiān)管時間。

3、企業(yè)減負(fù)

可以幫助企業(yè)降低監(jiān)管成本、節(jié)約監(jiān)管時間,從而減少重復(fù)檢查, 節(jié)約企業(yè)迎檢時間; 借助第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的公正地位, 以及全球范圍內(nèi)對第三方認(rèn)證的認(rèn)可,有利于企業(yè)增強(qiáng)建立管理體系的自愿性, 提高管理體系實施的有效性,幫助企業(yè)打破國際貿(mào)易中的技術(shù)壁壘, 在國際市場競爭中取得優(yōu)先權(quán), 從而也提高企業(yè)自覺接受行政監(jiān)管的積極性。

4、二位一體監(jiān)督新格局

在行政監(jiān)管中采信第三方的認(rèn)證結(jié)果, 有利于促進(jìn)行政監(jiān)管和第三方認(rèn)證工作的整合和融合,使認(rèn)證工作為行政監(jiān)管職能的有效履行提供了技術(shù)支持和服務(wù), 同時利用第三方認(rèn)證協(xié)助政府監(jiān)管市場, 有利于利用市場機(jī)制實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整, 幫助企業(yè)提高創(chuàng)新能力和管理水平。

5、國際互認(rèn)做推動力

就認(rèn)證認(rèn)可工作而言，通過采信第三方，可以促進(jìn)我國認(rèn)證認(rèn)可制度在國際上得到更為廣泛的承認(rèn)和接受, 通過堅持政府主導(dǎo)、機(jī)構(gòu)實施的合作交流方式, 可以加強(qiáng)國際互認(rèn), 推動認(rèn)證認(rèn)可國際化水平的提高。

六、結(jié)束語

潮平兩岸闊,風(fēng)正一帆懸。在推進(jìn)出口食品企業(yè)備案第三方的應(yīng)用實踐中，取得了監(jiān)管聯(lián)動、創(chuàng)新檢查模式、規(guī)范過程管理等諸多可以復(fù)制借鑒的豐富經(jīng)驗。究其核心，在于從推行采信第三方認(rèn)證機(jī)制工作中，探索了一條融合備案管理和認(rèn)證監(jiān)管于一體的采信工作新模式，促進(jìn)了諸多“轉(zhuǎn)變”，并由這些“轉(zhuǎn)變”折射出了一種新的監(jiān)管趨勢：以檢驗為主向以監(jiān)管為主基本職能的轉(zhuǎn)變，讓企業(yè)行政監(jiān)管向企業(yè)誠信監(jiān)管服務(wù)轉(zhuǎn)變；從微觀檢驗向宏觀管理轉(zhuǎn)變；從事前檢驗向事后追責(zé)轉(zhuǎn)變；從行政監(jiān)管向誠信監(jiān)管轉(zhuǎn)變；改變重檢輕管、以檢代管的工作方式，切實強(qiáng)化質(zhì)量宏觀管理職能。正是這種轉(zhuǎn)變，提高了監(jiān)督管理的針對性和有效性，突出了監(jiān)管的本質(zhì)職能，實現(xiàn)了監(jiān)管模式的核心轉(zhuǎn)變，符合了建設(shè)中國特色質(zhì)檢體系、推進(jìn)建設(shè)服務(wù)型政府的總要求。

附件：

4.《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案監(jiān)督管理工作指導(dǎo)意見的通知》（國認(rèn)注[2014]8號，簡稱《通知》）

5. 認(rèn)證監(jiān)管控制程序(2015修訂稿)

6. 新疆出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案監(jiān)督管理工作實施方案