趙桂林

張定東

 

摘要：本文對國際上出口食品管理與驗證制度進(jìn)行了探討，對其產(chǎn)生的背景、系統(tǒng)構(gòu)成和重要作用進(jìn)行了介紹和歸納，指出了該制度在促進(jìn)全球食品貿(mào)易中存在的問題和障礙，并對我國的出口食品管理與驗證制度提出了建議。

關(guān)鍵詞：出口 食品管理 驗證制度 探討

 

當(dāng)今食品安全問題越來越引起全球的關(guān)注，食品國際貿(mào)易的技術(shù)門檻和環(huán)保要求趨于增強(qiáng)。隨著世界貿(mào)易的快速發(fā)展以及關(guān)稅壁壘和數(shù)量限制的消除，質(zhì)量和安全在國際貿(mào)易中變得十分重要，食品的國際貿(mào)易技術(shù)壁壘問題突出，使發(fā)展中國家的食品出口面臨的阻力增大。對于多數(shù)食品主要出口國來說，特別是對于以農(nóng)產(chǎn)品為主的食品出口大國的中國來說，研究和建立良好的出口食品管理與驗證制度更為重要。

一、出口食品管理與驗證制度產(chǎn)生的背景

世界貿(mào)易組織的成立和經(jīng)濟(jì)的全球化，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和消費者健康意識的增強(qiáng)，各國政府也意識到保護(hù)本國人民健康與安全的職責(zé)，從健康、安全和環(huán)保的角度出發(fā)制定了更加嚴(yán)格的法規(guī)。許多國家、特別是發(fā)達(dá)國家為了保護(hù)其本國人民，防止國外劣等品傾銷到本國，對建立和加強(qiáng)食品進(jìn)口管理系統(tǒng)的工作十分重視，成為保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，如歐盟和日本于2006年啟動了更加嚴(yán)格的食品檢測新標(biāo)準(zhǔn)，對我國食品出口構(gòu)成不利的影響。

《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》（TBT）和《衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（SPS）要求各國遵守各項規(guī)則，保證上述標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)不會對貿(mào)易產(chǎn)生不必要的壁壘，同時允許各國制定標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)人民健康與安全，確保公平貿(mào)易。兩個協(xié)定鼓勵成員國相互承認(rèn)各自根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)建立的合格評定系統(tǒng)。因此，通過“等效”或“相互承認(rèn)協(xié)議”，在一個國家驗證的產(chǎn)品，當(dāng)進(jìn)入另一個國家時無需進(jìn)行進(jìn)一步的檢驗就應(yīng)被接受�；�于食品質(zhì)量與安全可以通過實施適當(dāng)?shù)暮土己迷O(shè)計的食品管理系統(tǒng)得到保證，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都建立了強(qiáng)大的食品進(jìn)口管理系統(tǒng)。當(dāng)然，許多發(fā)展中國家也制定了出口檢驗和驗證制度，但多是在進(jìn)口國要求的情況下出具一些有關(guān)衛(wèi)生、健康或個別檢驗類證書等，作用有限和被動。

二、出口食品管理和驗證系統(tǒng)的構(gòu)成

出于安全、健康或環(huán)保等原因，WTO成員政府有權(quán)針對產(chǎn)品制定強(qiáng)制性的技術(shù)法規(guī)或推薦性的標(biāo)準(zhǔn)，以及確定是否符合這些技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的檢驗、認(rèn)證程序�！禨PS協(xié)定》允許成員國制定保護(hù)人類、動物和植物生命與健康的措施。而且，《TBT協(xié)定》通過其食品法典委員會為進(jìn)口國官方、檢驗和驗證機(jī)構(gòu)在等效協(xié)議的基礎(chǔ)上承認(rèn)出口國相應(yīng)的檢驗和驗證機(jī)構(gòu)提供了法律框架。目前各國的出口食品管理和驗證系統(tǒng)的構(gòu)成各異，法律框架和機(jī)構(gòu)組成各異，但基本均包含了表1的內(nèi)容。

表1：出口食品管理和驗證系統(tǒng)的基本構(gòu)成

 

三、出口食品管理和驗證制度的重要作用

出口食品管理和驗證系統(tǒng)的最終目標(biāo)是確保出口產(chǎn)品符合進(jìn)口國要求，保護(hù)進(jìn)口國消費者權(quán)益，同時防止國內(nèi)不誠信的出口商將劣質(zhì)品出口到國外，維護(hù)出口國家的利益和良好形象。具體有以下幾方面的作用：

一是能減少在進(jìn)口港口發(fā)生拒絕貨物或違規(guī)情況，減少進(jìn)口國的檢驗時間，最大限度的減少可能遇到的妨礙貿(mào)易的因素。

二是能出具買方經(jīng)常要求的官方檢驗或衛(wèi)生證書等，有效減少了出口方和進(jìn)口方的重復(fù)檢驗、抽樣和檢測,實現(xiàn)公共資源的高效利用，將可能的召回及進(jìn)口檢測和貨物銷毀的成本降到最低。

三是能促進(jìn)國內(nèi)有關(guān)食品生產(chǎn)和管理水平的提高，特別發(fā)展中國家是通過執(zhí)行進(jìn)口國的指令性出口驗證要求，在滿足進(jìn)口國要求和確保食品順利出口的同時，能較為系統(tǒng)的認(rèn)識到存在的管理缺陷，及時補(bǔ)救甚至是采取強(qiáng)制性的措施，目前不少國家對很多出口產(chǎn)品實行指令性驗證和自愿性驗證相結(jié)合的方式。

四是能推動和有關(guān)進(jìn)口國相互承認(rèn)食品管理系統(tǒng)和驗證程序的協(xié)議/諒解備忘錄的談判，發(fā)揮爭端磋商機(jī)制，與進(jìn)口國食品管理當(dāng)局進(jìn)行產(chǎn)品檢驗和驗證情況的緊急溝通，避免更大的損失和誤解。例如：當(dāng)某一出口產(chǎn)品未達(dá)到進(jìn)口國要求，出口商可以與官方驗證機(jī)構(gòu)磋商，允許將該產(chǎn)品出口到第三國，第三國也可以允許同樣的做法，而不是任由進(jìn)口國以該產(chǎn)品不合要求和不適合消費為由而銷毀產(chǎn)品。

 

四、出口食品管理和驗證制度執(zhí)行的存在問題

實施出口食品管理和驗證制度，簡化了出口國與他國貿(mào)易活動的程序，特別對于發(fā)展中國家，有力促進(jìn)了對出口食品基礎(chǔ)管理工作的加強(qiáng)。但在世界范圍內(nèi)，該制度的執(zhí)行還存在很多值得推進(jìn)和解決的問題及障礙。

（一）等效協(xié)議/諒解備忘錄不易簽署

發(fā)達(dá)國家等進(jìn)口國出于自身利益的考慮，通常會提出各種各樣的理由以避免或延緩達(dá)成此類協(xié)議。按照《SPS協(xié)定》和《TBT協(xié)定》承認(rèn)的并且食品法典委員會提倡的“等效”概念，通過等效協(xié)議的簽署，承認(rèn)出口國標(biāo)準(zhǔn)和驗證系統(tǒng)，能更有效地使用整合資源，避免重復(fù)檢驗和檢測，保證有效滿足健康和安全要求，促進(jìn)貿(mào)易和減少貨物被拒絕的比率，有利于減少對產(chǎn)品的檢驗。許多發(fā)展中國家，一直在努力完善食品管理體系以尋求進(jìn)口國承認(rèn)其出口驗證體系，但通常周期較長且是有限度的認(rèn)可。

(二)透明度原則難以保證

多數(shù)進(jìn)口國家確立的保護(hù)水平比國際水平更嚴(yán)格，而出口驗證必須滿足進(jìn)口國家要求的保護(hù)水平。目前存在兩個問題，－是存在不同標(biāo)準(zhǔn)的驗證，雖然合理但其科學(xué)的論證資料是難以隨時得到的；二是進(jìn)口國各自的標(biāo)準(zhǔn)和立法對于安全衛(wèi)生的要求，經(jīng)常出現(xiàn)缺少關(guān)于法規(guī)和程序的相關(guān)資料，如有關(guān)抽樣、檢驗和測試的方法等，或者標(biāo)準(zhǔn)和和程序以一種非常復(fù)雜的方式提供。有時新法規(guī)的制定和執(zhí)行的過渡期甚至非常短，出口商及出口驗證當(dāng)局都難以短期內(nèi)清楚他們所必須要滿足或驗證的特殊要求，經(jīng)常造成貨物遭到進(jìn)口口岸的拒絕。

(三)發(fā)展中國家為達(dá)到等效要求，出口驗證系統(tǒng)的設(shè)計常導(dǎo)致內(nèi)外不統(tǒng)一

國際上已制定了食品進(jìn)出口檢查驗證系統(tǒng)的設(shè)計、操作、評估、認(rèn)證的導(dǎo)則，但基于國情不同，很多國家不能有效地使用該導(dǎo)則。出口國一方面是出口管理領(lǐng)域要執(zhí)行的法規(guī)太多的，對發(fā)展中國家難以有一項立法，能夠闡明和協(xié)調(diào)各種機(jī)構(gòu)和職能的發(fā)揮，出口體制通常比較復(fù)雜，機(jī)構(gòu)及分工重疊太多，造成資源的極大浪費；另一方面是各種部門之間缺乏協(xié)調(diào)，對彼此之間的檢驗或檢測結(jié)果不承認(rèn)，各部門各自進(jìn)行抽樣、檢驗和檢測、造成時間、人力和資源的浪費。由于對出口和內(nèi)貿(mào)要求的不一致，對出口貨物往往不是采取系統(tǒng)措施，而是對出口食品實施批批檢驗措施，檢驗結(jié)果取決于抽樣性質(zhì)，可靠性差，而且還要使用大量的人力和設(shè)備儀器。

（四）可追溯性要求難以達(dá)到

隨著國際上食品安全事故的頻發(fā)，可追溯性突顯其重要性�？勺匪菪栽凇妒称贩ǖ洹防锸且粋�重要概念。出口驗證因要考慮等效概念，對原材料在進(jìn)入工廠時要求具有較嚴(yán)格的管理系統(tǒng)。在多數(shù)發(fā)展中國家，農(nóng)場數(shù)量多而規(guī)模小，其工廠的原材料幾乎都是由加工企業(yè)或進(jìn)口商通過交易商購買的，因而，可追溯性要求有時顯得難以達(dá)到和不現(xiàn)實，產(chǎn)業(yè)升級和較長時間的管理理念宣傳可能是其有效執(zhí)行的較好基礎(chǔ)。

(五)等效概念的執(zhí)行有偏離，發(fā)達(dá)國家對工廠的要求內(nèi)松外嚴(yán)

目前發(fā)達(dá)國家對其國內(nèi)的食品工廠硬件設(shè)施的要求并不高，但對出口國的對應(yīng)工廠則不僅提出了諸多出口驗證系統(tǒng)，包括GMP、HACCP、GHP、GAP等食品安全保障和系統(tǒng)管理措施，而且一些國家堅持強(qiáng)調(diào)出口國家設(shè)定一些特殊的基礎(chǔ)設(shè)施要求，如：不銹鋼器具、擠牛奶機(jī)、大型更衣室、刨冰機(jī)等等。出口國家不得不滿足每一進(jìn)口國家的需求，但由此也帶來了經(jīng)營成本的大量增加，整個等效概念的執(zhí)行偏離。

(六)通報的不合格貨物信息難以追溯，對拒絕、銷毀措施的應(yīng)用存在分歧

在某種程度上，建立在國際標(biāo)準(zhǔn)上的出口驗證系統(tǒng)，其出口食品被拒絕現(xiàn)象是相對減少了。但實際上，國際食品安全事故引發(fā)檢測頻率的增加、不同的抽樣和檢測的方法等，導(dǎo)致了出口食品在進(jìn)口國檢出的不合格情況的增加。但在其預(yù)警通報里對不合格貨物的信息披露一方面是不及時，甚至有的是隔了將近一年才通報，另一方面是對產(chǎn)品的批次信息和生產(chǎn)日期經(jīng)常不在通報的內(nèi)容里，使出口國難以及時對不合格貨物信息進(jìn)行追溯，對不合格情況更是沒機(jī)會進(jìn)行磋商。

國際上，出口國對進(jìn)口國采取的對不合格食品的拒絕、銷毀措施的應(yīng)用也存在分歧。進(jìn)口國認(rèn)為污染物不僅對一個國家有害，對另外一國也是有害的，因此有的不將貨物返還出口國，而是對被污染的貨物進(jìn)行銷毀。但出口國要求對不合格貨物有機(jī)會進(jìn)行重新檢驗和驗證。出口國官方驗證機(jī)構(gòu)認(rèn)為，如果沒有統(tǒng)一的檢驗方法，這類貨物被拒絕和銷毀就不能證明是有道理的。另外，由于各國對健康保護(hù)水平不一，出口國要求退還不合格貨物進(jìn)行處理，或是在一些情況下可進(jìn)行轉(zhuǎn)口第三國。

 

五、對中國出口食品管理和驗證制度的展望

我國的出口食品管理和驗證系統(tǒng)，在保證出口食品安全并滿足進(jìn)口國家要求發(fā)揮著重要作用。隨著我國加入WTO過渡期的結(jié)束，國內(nèi)食品工業(yè)對外開放程度將進(jìn)一步加大，這有利于我國食品工業(yè)更好地引進(jìn)國際先進(jìn)的技術(shù)、設(shè)備和管理經(jīng)驗，進(jìn)一步拓展食品工業(yè)的國際市場，同時也將對中國出口食品管理和驗證制度提出更高的要求。

（一）逐步建立內(nèi)外統(tǒng)一的食品管理法規(guī)

有關(guān)食品的立法要能進(jìn)一步理順各部門的管理權(quán)限，各負(fù)其責(zé)，相互配合，切實履行好政府主管部門的職責(zé)，加強(qiáng)對行業(yè)的監(jiān)管和協(xié)調(diào)，要充分利用政府宏觀管理的職能，建立健全食品行業(yè)誠信記錄機(jī)制和違規(guī)懲罰機(jī)制。2006年11月1日《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的實施，是一個良好的開端，一方面主要填補(bǔ)了《食品衛(wèi)生法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》留下的空白，具體內(nèi)容上監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全，同時注意與現(xiàn)有食品衛(wèi)生等法律相銜接。另一方面全程監(jiān)控與突出源頭治理相結(jié)合。在遵循全程監(jiān)管的基礎(chǔ)上，重點對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭、產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品和生產(chǎn)過程加強(qiáng)管理，建立市場準(zhǔn)入制度。該法的實施為我國食品安全的源頭管理奠定了重大作用。

（二）強(qiáng)化風(fēng)險分析，構(gòu)建有效的出口食品管理和驗證系統(tǒng)

風(fēng)險分析是制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)理論，風(fēng)險分析和評估是國際上食品質(zhì)量安全立法的立法趨勢，是各國打破和建立農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)性貿(mào)易措施的重要技術(shù)基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)我國食品質(zhì)量安全管理科學(xué)化的基礎(chǔ)。因此，強(qiáng)化風(fēng)險分析原理在我國出口食品管理中的應(yīng)用，全面開展風(fēng)險評估工作，依據(jù)風(fēng)險評估的結(jié)果進(jìn)行風(fēng)險管理，權(quán)衡管理決策方案，通過選擇和實施適當(dāng)?shù)拇胧�，�?gòu)建有效的出口食品管理和驗證系統(tǒng)，盡可能有效的控制出口食品風(fēng)險，從而保證公眾健康，保證我國出口食品貿(mào)易在公平的競爭環(huán)境下順利進(jìn)行。

（三）采用國際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范驗證機(jī)構(gòu)

出口食品管理系統(tǒng)是應(yīng)基于食品進(jìn)出口管理和驗證系統(tǒng)的設(shè)計、操作、評估和認(rèn)證的法典導(dǎo)則的基礎(chǔ)上建立的。當(dāng)今世貿(mào)框架內(nèi)，要求驗證機(jī)構(gòu)執(zhí)行國際標(biāo)準(zhǔn)并被這些標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證，如：“食品進(jìn)出口檢查驗證系統(tǒng)的設(shè)計、操作、評估、認(rèn)證的法典導(dǎo)則”（GL 26－1999），對國際標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)執(zhí)行有助于建立檢驗和驗證活動的透明度，有助于清楚必須遵循的程序，有助于全面加強(qiáng)檢驗和驗證活動。

(四)加強(qiáng)檢驗檢測能力建設(shè)

發(fā)達(dá)國家對食品中的農(nóng)獸藥殘的檢測限量越來越嚴(yán)格，而出口國的出口食品管理和驗證工作必須滿足和符合進(jìn)口國家要求的檢測技術(shù)、方法要求。因此，檢驗檢測設(shè)施需要不斷更新、相關(guān)檢驗技術(shù)人員的能力需要持續(xù)培訓(xùn)。如針對歐盟、美國和加拿大等國要求的水產(chǎn)品藥殘檢測要求，我國出入境檢驗檢疫部門相繼配備了許多臺LC-MS-MS，加強(qiáng)了出口檢測，使其達(dá)到發(fā)達(dá)國家的相應(yīng)水平。但此例只是一方面，當(dāng)前更需要的是從國家食品安全的宏觀戰(zhàn)略出發(fā)，對整個出口管理和驗證系統(tǒng)的檢驗檢測能力建設(shè)和配置進(jìn)行分析評估，提出長遠(yuǎn)規(guī)劃和近期目標(biāo)，從而科學(xué)和系統(tǒng)的提高我國的出口食品管理和驗證系統(tǒng)的檢驗檢測能力。

(五)強(qiáng)化出口企業(yè)對食品安全的責(zé)任

企業(yè)必須對其出口食品的安全負(fù)責(zé)，擔(dān)起責(zé)任。一是要加強(qiáng)對行業(yè)的監(jiān)管和協(xié)調(diào)，建立健全食品行業(yè)誠信記錄機(jī)制和違規(guī)懲罰機(jī)制，要求企業(yè)建立嚴(yán)格的食品召回制度和追溯制度。二是要鼓勵出口生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行自我驗證，驗證應(yīng)考慮進(jìn)口國家提出的不同要求，以便降低進(jìn)口國的拒絕貨物現(xiàn)象，根據(jù)企業(yè)制訂的GMP、HACCP、GHP、GAP等食品安全保障和系統(tǒng)管理措施、以及國際規(guī)范的要求和進(jìn)口國的要求，進(jìn)行分階段的有系統(tǒng)的自我驗證并采取改進(jìn)措施。三是要開展重要標(biāo)準(zhǔn)的宣貫、人員的培訓(xùn)，提高企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)意識和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的自覺性，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)的實施工作，加大監(jiān)督力度，確保食品生產(chǎn)企業(yè)能按照標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)，產(chǎn)品質(zhì)量符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的要求。

（六）進(jìn)一步完善標(biāo)準(zhǔn)體系

一是通過修改、補(bǔ)充、調(diào)整，積極跟蹤國際和國外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展動態(tài)，重點研究國際食品法典委員會（CAC）、國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）、美國、歐盟、日本等國際組織和發(fā)達(dá)國家食品標(biāo)準(zhǔn)，提升我國食品標(biāo)準(zhǔn)的整體水平。加強(qiáng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作，形成重點突出，與國際食品標(biāo)準(zhǔn)體系基本吻合的食品工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)新體系。

二是增強(qiáng)制標(biāo)過程的科學(xué)性。標(biāo)準(zhǔn)的制定需要以危險性分析為基礎(chǔ)，針對我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)健康保護(hù)和WTO要求的現(xiàn)狀，需要以科學(xué)為基礎(chǔ)開展設(shè)限研究，為制定食品中重點有害物質(zhì)安全限量標(biāo)準(zhǔn)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。近期應(yīng)著重加強(qiáng)農(nóng)藥、獸藥、生物激素、有害重金屬元素、有害微生物等限量和檢驗方法標(biāo)準(zhǔn)的研究與制修訂工作。

（七）加強(qiáng)對外交涉力度

加強(qiáng)對外交涉力度，有利于對不合格信息的詳細(xì)了解并及時進(jìn)行追溯和對進(jìn)口國進(jìn)行緊急技術(shù)磋商。由于標(biāo)準(zhǔn)、合格評定程序和缺少透明度等，各種被拒絕問題差異很大，近年來因不同的抽樣和檢測的方法常導(dǎo)致出口食品在進(jìn)口國檢出不合格的情況很多。在出口食品被拒絕的情況下，我國出口管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與進(jìn)口國當(dāng)局的交涉，解決由于進(jìn)口國拒絕貨物而產(chǎn)生的問題。一旦發(fā)現(xiàn)某進(jìn)口國違反了WTO/TBT協(xié)議，制造技術(shù)壁壘，我國可及時向WTO投訴，啟動爭端磋商機(jī)制。與此同時，要積極參與WTO雙邊和多邊談判，不斷提高我國在國際貿(mào)易談判中的地位，爭取有利于我國食品工業(yè)發(fā)展的各項條款和規(guī)定，降低技術(shù)壁壘的風(fēng)險，為技術(shù)引進(jìn)和食品出口創(chuàng)造條件。

 

參考文獻(xiàn)

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