實現(xiàn)HACCP 認證活動與監(jiān)管活動科學(xué)對接的論證
■ 劉鐵莊 內(nèi)蒙古呼倫貝爾檢驗檢疫局
持續(xù)不斷的食品安全事件不斷警示我們，關(guān)注、改進、和提高監(jiān)管活動的有效性已經(jīng)是一個刻不容緩的課題。從已經(jīng)發(fā)生問題的食品企業(yè)分析，幾乎所有企業(yè)都已經(jīng)通過了由有資質(zhì)的認證機構(gòu)實施的各類相關(guān)認證，如基于HACCP 的食品安全管理體系認證、ISO9001:2008 等質(zhì)量管理體系認證，以及GAP（良好農(nóng)業(yè)規(guī)范）認證等，然而事后的調(diào)查分析卻證明這些體系根本未能發(fā)揮出其本應(yīng)發(fā)生的作用——預(yù)警和阻止食品安全事件的發(fā)生。有鑒于上述管理體系的“形同虛設(shè)”，基于實際的觀察、審核和論證，筆者注意到認證機構(gòu)和監(jiān)管部門之間的關(guān)注視域的脫節(jié)（無重合或低度重合）是導(dǎo)致各類管理體系“失效”的主要原因之一。應(yīng)該引起必要的關(guān)注和認真的研究。
1 認證活動與監(jiān)管活動在組織實施食品安全管理活動中所關(guān)注的重點領(lǐng)域的異同
1.1 審核準則的制定和運用存在較大差別。筆者曾參與過許多管理體系認證審核活動，其中尤其是以質(zhì)量管理體系審核最多，既有審核員身份也有觀察員身份。作為第三方審核的認證機構(gòu)審核活動，由于更多受到市場機制支配和競爭壓力所迫， 體現(xiàn)出較多靈活性，而原則性則稍顯不足。其審核準則主要是以管理體系認證準則（如審核規(guī)范）、組織的管理體系文件為主，而對相關(guān)法律法規(guī)的使用則存在“展開不足”，“有所回避”， 時空遲滯等諸多盲點。與之對應(yīng)，如果將監(jiān)管部門的監(jiān)管活動作為一種過程審核和過程結(jié)果的合格評定活動，則多以我國強制性標準、進口國或國際組織（如CAC 規(guī)則、歐盟指令、FDA 法規(guī)）法規(guī)或指令、食品安全事件引發(fā)的關(guān)注點或貿(mào)易雙方制定的商業(yè)文件（如合同、L/C）作為實施安全衛(wèi)生監(jiān)管的依據(jù)。
1.2 評價組織一個過程或過程結(jié)果是否合格，使用的方式存在較大差異。監(jiān)管部門更多使用依賴于實驗室的相關(guān)檢測、檢驗、分析等方式，出具相關(guān)報告，以此作為判定其是否合格的依據(jù)。而認證機構(gòu)則更多采取問詢、查看記錄、對某一過程的現(xiàn)場演示或再現(xiàn)等方式，收集審核證據(jù)等信息，來確認過程是否達到了所策劃的預(yù)期結(jié)果。
1.3 對所實施認證/ 監(jiān)管的組織予以監(jiān)督是認證機構(gòu)和監(jiān)管部門兩者共同的工作內(nèi)容，但是所采取的監(jiān)督措施卻存在較大異同。主要是實施監(jiān)督管理活動的周期和監(jiān)督的方式不同， 認證機構(gòu)的監(jiān)督周期較長，一般每年一次，如果組織的體系或國家法律法規(guī)發(fā)生較大變更，影響到組織體系的運行，則會隨時增加監(jiān)督審核活動，而且其監(jiān)督審核覆蓋面廣泛；而監(jiān)管部門的監(jiān)督活動則較為密集和頻繁，是依據(jù)貿(mào)易行為的發(fā)生、國家法律法規(guī)變更、市場安全衛(wèi)生形勢的變化而進行，但其監(jiān)管活動往往會過于關(guān)注食品安全管理體系的某一個區(qū)域或某一個節(jié)點。同時，在方式上認證機構(gòu)的監(jiān)督審核活動較為單一， 主要圍繞組織的管理體系運行而展開；而監(jiān)管部門的監(jiān)督活動則除去關(guān)注組織的管理體系之外，還輔之以諸如分類管理、誠信制度等多種措施。
2 認證活動是官方開展食品安全監(jiān)管工作的一個十分必要的前提
這主要從相關(guān)法規(guī)的制定和監(jiān)管部門實施實際監(jiān)管活動中的采用兩點決定。許多與食品安全相關(guān)的法規(guī)中均有體現(xiàn)， 如“食品生產(chǎn)企業(yè)HACCP 體系認證管理規(guī)定”、“出口食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生注冊管理辦法”（其中體現(xiàn)了基于ISO9001:2008 管理體系審核活動的規(guī)范方式）。最主要的是新近頒布實施的“食品安全法”更是首次在法律層次上明確規(guī)定了組織應(yīng)該開展食品安全管理體系認證的要求：
如，第三十三條 國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)符合良好生產(chǎn)規(guī)范要求，實施危害分析與關(guān)鍵控制點體系，提高食品安全管理水平。
對通過良好生產(chǎn)規(guī)范、危害分析與關(guān)鍵控制點體系認證的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，認證機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法實施跟蹤調(diào)查；對不再符合認證要求的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依法撤銷認證，及時向有關(guān)質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門通報，并向社會公布。認證機構(gòu)實施跟蹤調(diào)查不收取任何費用。
由此可見，組織——食品鏈中的任何企業(yè)——建立和保持一個食品安全衛(wèi)生管理體系并且業(yè)經(jīng)有資質(zhì)的認證機構(gòu)認證， 是監(jiān)管部門實施監(jiān)管活動的十分必要的前提條件。
3 監(jiān)管部門的監(jiān)管活動中與認證工作相脫節(jié)的幾個值得注意的問題
從歷史分析，在我國引進和推行各類管理體系的初期，監(jiān)管部門始終是我國各類企業(yè)建立和保持管理體系（包括質(zhì)量管理體系QMS 或食品安全管理體系 HACCP 體系等）的有力的參與者和推動者，許多監(jiān)管部門中業(yè)務(wù)人員都不同程度接受過相關(guān)認證審核知識和業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，取得相關(guān)資格證書，并參加了對各類組織（包括食品鏈組織）衛(wèi)生質(zhì)量管理體系建立的咨詢和策劃等活動。
在其日常的監(jiān)管活動中也曾比較注意組織衛(wèi)生質(zhì)量管理體系運行的充分性、適宜性、有效性。并以此作為對企業(yè)安全質(zhì)量實施監(jiān)管的主要工具。
然而，由于近年來市場情勢的巨變，貿(mào)易規(guī)模的急速擴張， 一些企業(yè)誠信意識的喪失，重大食品安全事件頻繁發(fā)生，且大有愈演愈烈之勢，監(jiān)管部門監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管壓力空前加大。當(dāng)前， 出現(xiàn)了如下幾個問題：
1.1 為應(yīng)對以上情勢，一些監(jiān)管機構(gòu)放棄了之前更多關(guān)注組織相關(guān)體系運行的監(jiān)管方式，代之以最大限度縮短監(jiān)管過程或過程監(jiān)管的另外一種方式——依靠實驗室對盡可能多的物質(zhì)成分予以檢測（監(jiān)控計劃的實施）——基于此結(jié)果分析和監(jiān)控食品安全風(fēng)險。
1.2 將風(fēng)險評估機制簡單理解為就是對各類食品制定一個風(fēng)險監(jiān)控計劃——殘留監(jiān)控檢測清單，然后取樣——送樣—— 檢測——出具報告，依此報告評價和判定食品企業(yè)的風(fēng)險狀況， 基于此采取相應(yīng)監(jiān)管措施。
1.3 監(jiān)管活動中，忽視對組織管理者以及衛(wèi)生質(zhì)量管理體系包括的員工的遵守法規(guī)、注重消費者需求等意識的培養(yǎng)，逐漸導(dǎo)致企業(yè)的疑慮、彷徨，最終弱化其管理者和員工對相關(guān)管理體系的信心，從而可能導(dǎo)致加速體系的瓦解或致使體系運行于實際過程脫節(jié)。
4 實現(xiàn)認證活動與監(jiān)管活動的對接的法理和科學(xué)依據(jù)
從法規(guī)的要求來講，如上所述，法律的各層次均已做出明確規(guī)定，如“食品安全法”第33 條的規(guī)定，“出口食品企業(yè)衛(wèi)生注冊/ 備案管理規(guī)定”、“食品企業(yè)HACCP 體系認證監(jiān)管規(guī)定”等法規(guī)均有不同程度、不同形式的要求。
就科學(xué)管理意義來講，食品安全的監(jiān)管活動也曾經(jīng)歷了一個全面檢測（抽樣檢測）—— 過程監(jiān)管+檢驗分析—— 衛(wèi)生 質(zhì) 量保證體系建立運行（給予風(fēng)險分析的理念），這樣一個科學(xué)轉(zhuǎn)變的過程。組織建立一個食品安全保證體系——衛(wèi)生管理體系——是世界各國共同認可的方向，也是當(dāng)今全球食品安全管理的主要形式。其核心是在整合法律法規(guī)要求、消費者關(guān)注焦點、食品鏈內(nèi)各相關(guān)方溝通等主體內(nèi)容基礎(chǔ)上，實施P—D—C— A 方式，不斷實現(xiàn)持續(xù)改進。
5 實現(xiàn)認證活動與監(jiān)管活動科學(xué)對接的論證
5.1 在食品安全立法側(cè)面更廣泛的、更明確的制定和頒行有關(guān)各類衛(wèi)生質(zhì)量管理體系建立、實施、保持、改進的要求和條款，達到方向性引導(dǎo)和強制性推行以管理體系作為保證食品安全工作開展平臺的目的。注重將其納入監(jiān)管部門的日常監(jiān)管活動中，而不是可以予以選擇的方式。
5.2 通過不斷培訓(xùn)的方式，使監(jiān)管人員和各類食品組織（包括食品鏈內(nèi)各種形式的組織）的管理者不斷強化對衛(wèi)生質(zhì)量管理體系的意識：通過驗證的方式，不斷確認監(jiān)管人員和組織管理者是否達到和持續(xù)保持對衛(wèi)生質(zhì)量管理體系的關(guān)注和支持程度。具體方式可以采取實施“資格證書”方式并以考試等方式進行年審管理、審核“日常監(jiān)管記錄”及其體系監(jiān)督內(nèi)容是否合格等。
5.3 制定相關(guān)規(guī)范，將認證機構(gòu)的監(jiān)督活動與監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管活動適度整合/ 對接，達到相互補充和相互促進的作用， 如監(jiān)管部門可以派員以觀察員身份參加認證機構(gòu)的年度監(jiān)督審核活動，必要時參加由組織最高管理者主持的管理評審會議等。同時，在監(jiān)管機構(gòu)和認證組織之間建立一種溝通協(xié)作機制，監(jiān)管機構(gòu)可以不定期的向認證機構(gòu)反饋其所關(guān)注的食品安全節(jié)點和事項，提請認證機構(gòu)在實施過程審核中予以必要的關(guān)注。達到協(xié)助監(jiān)管機構(gòu)提高監(jiān)管效益，保證監(jiān)管效果的目的。
各類管理體系在保證和保持食品組織的安全衛(wèi)生方面的作用是無可替代的，任何企圖以實驗室檢測這一單一方式來代替對組織的安全衛(wèi)生監(jiān)管全部活動的思想和行為都是應(yīng)該引起充分注意的。是不符合風(fēng)險管理科學(xué)理念的。同時，必須積極探索建立將認證組織、企業(yè)、監(jiān)管機構(gòu)圍繞體系所展開的活動予以必要整合和對接的途徑。這是不斷改進和保持我國食品安全領(lǐng)域工作質(zhì)量的長久之計。
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