概念

一、食用農(nóng)產(chǎn)品定義

根據(jù)2015年10月1日生效的《食品安全法》第一章第二條規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品是指供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品。但這個概念過于模糊，對執(zhí)法實踐指導(dǎo)意義不大。

根據(jù)2006年4月29日生效的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第一章第二條規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品是指來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。

根據(jù)2014年10月31日農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》第一部分指出，食用農(nóng)產(chǎn)品是指來源于農(nóng)業(yè)活動的初級產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的、供人食用的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。“農(nóng)業(yè)活動”既包括傳統(tǒng)的種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈等農(nóng)業(yè)活動，也包括設(shè)施農(nóng)業(yè)、生物工程等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)活動。“植物、動物、微生物及其產(chǎn)品”是指在農(nóng)業(yè)活動中直接獲得的以及經(jīng)過分揀、去皮、剝殼、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學(xué)性質(zhì)的產(chǎn)品。

2016年3月1日生效的《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第六章第五十七條規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品，指在農(nóng)業(yè)活動中獲得的供人食用的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)活動，指傳統(tǒng)的種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈等農(nóng)業(yè)活動，以及設(shè)施農(nóng)業(yè)、生物工程等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)活動。植物、動物、微生物及其產(chǎn)品，指在農(nóng)業(yè)活動中直接獲得的，以及經(jīng)過分揀、去皮、剝殼、干燥、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學(xué)性質(zhì)的產(chǎn)品。

后兩者對“食用農(nóng)產(chǎn)品”“農(nóng)業(yè)活動”“植物、動物、微生物及其產(chǎn)品”有清晰的解釋。 “食用農(nóng)產(chǎn)品”獲取方式有兩種，一類是農(nóng)業(yè)活動中直接獲得的，另一類是經(jīng)過簡單加工的但以不改變其基本自然性狀和化學(xué)性質(zhì)為限度。

二、食品定義

根據(jù)2015年10月1日生效的《食品安全法》第十章第一百五十條規(guī)定，食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。

三、自我理解

《食品安全法》中定義的食品包含食用農(nóng)產(chǎn)品，但《食品安全法》、《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī)對一般食品（不含食用農(nóng)產(chǎn)品，以下稱食品）和食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管做出不同的規(guī)定，如法律適用、準(zhǔn)入許可、市場銷售、產(chǎn)品標(biāo)簽及不合格產(chǎn)品的行政處罰等。因此，區(qū)別食品與食用農(nóng)產(chǎn)品成為了食品安全監(jiān)管執(zhí)法中的難點。

從概念來看，食品與食用農(nóng)產(chǎn)品的主要區(qū)別在于是否有加工，是初級加工還是深加工。由于食品、食用農(nóng)產(chǎn)品加工方式、種類等繁多，執(zhí)法人員要做出準(zhǔn)確判斷并不容易，對“未改變基本自然性狀和化學(xué)性質(zhì)”的認(rèn)識也所不一樣。

2005年，商務(wù)部、財政部、稅務(wù)總局曾聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營試點的通知》，并以附件的形式對食用農(nóng)產(chǎn)品范圍進(jìn)行注釋，非常詳細(xì)明確。但該通知及附件注釋主要著眼于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策及稅收政策，并無充分考慮食品安全監(jiān)管的因素，對食用農(nóng)產(chǎn)品界定的范圍并不科學(xué)，顯得過于寬泛。例如把成品糧大米、油、面等歸類為食用農(nóng)產(chǎn)品，但此后（2005年6月）頒布的《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》明確規(guī)定乳制品、肉制品、飲料、米、面、食用油、酒類等直接關(guān)系人體健康的加工食品，實施許可證管理；后面各個版本的《食品生產(chǎn)許可證分類目錄》也同樣歸類為食品實施許可的。

建議

對于執(zhí)法實踐，直接依據(jù)《食用農(nóng)產(chǎn)品范圍進(jìn)行注釋》區(qū)分食品和食用農(nóng)產(chǎn)品并不可取。筆者建議如下：

1、依據(jù)食品生產(chǎn)許可分類目錄來區(qū)分

2016年1月22日，食藥監(jiān)總局頒布最新版的《食品生產(chǎn)許可分類目錄》，分類明確、內(nèi)容全面�；�于執(zhí)法一致性考慮，個人覺得已列為食品生產(chǎn)許可分類目錄的產(chǎn)品應(yīng)一律確定為食品，而不是食用農(nóng)產(chǎn)品。但在以往嚴(yán)格執(zhí)行食品生產(chǎn)許可分類目錄來區(qū)分食品和食用農(nóng)產(chǎn)品的過程中，有不少人認(rèn)為食品的市場準(zhǔn)入的門檻過高，所以在2015年10月1日生效的《食品安全法》第三十六條第三款特別規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。”從目前各省規(guī)定來看，均對生產(chǎn)加工小作坊制定了切實實際的相對寬松的準(zhǔn)入條件。

2、不能從是否有包裝、標(biāo)簽來判斷

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二十八條規(guī)定：“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織以及從事農(nóng)產(chǎn)品收購的單位或者個人銷售的農(nóng)產(chǎn)品，按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)包裝或者附加標(biāo)識的，須經(jīng)包裝或者附加標(biāo)識后方可銷售。”《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》也有相關(guān)的包裝、標(biāo)簽規(guī)定。可見，食用農(nóng)產(chǎn)品是可以包裝、標(biāo)注標(biāo)簽的，對部分食用農(nóng)產(chǎn)品甚至是強(qiáng)制性的要求。

3、不能從是否添加食品添加劑來判斷

食品添加劑的定義在《食品安全法》規(guī)定為：指為改善食品品質(zhì)和色、香、味以及為防腐、保鮮和加工工藝的需要而加入食品中的人工合成或者天然物質(zhì)，包括營養(yǎng)強(qiáng)化劑。

從食用農(nóng)產(chǎn)品概念來看，食用農(nóng)產(chǎn)品原則上不能添加食品添加劑的，但用于保鮮和防腐等除外。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二十九條規(guī)定：“農(nóng)產(chǎn)品在包裝、保鮮、貯存、運輸中所使用的保鮮劑、防腐劑、添加劑等材料，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)強(qiáng)制性的技術(shù)規(guī)范。”但《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第二十五條第一項規(guī)定：禁止銷售使用國家禁止的獸藥和劇毒、高毒農(nóng)藥，或者添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)和其他可能危害人體健康的物質(zhì)的食用農(nóng)產(chǎn)品。

4、嚴(yán)格把握“產(chǎn)品的基本自然性狀、化學(xué)性質(zhì)是否發(fā)生改變”原則

把握好“產(chǎn)品的基本自然性狀、化學(xué)性質(zhì)是否發(fā)生了改變”這一基本原則是非常關(guān)鍵，正確理解這個原可以化解區(qū)分上的一些難題。比如純?nèi)饩�，一般只進(jìn)行簡單切割，它就不是食品，而是食用農(nóng)產(chǎn)品；如果一個合成肉卷外觀類似純?nèi)饩�，但由于是兩種及以上食用農(nóng)產(chǎn)品的混合加工，已改變其基本自然性狀與成分，應(yīng)屬于食品。還比如食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)過熏制、腌制或發(fā)酵等，已改變食用農(nóng)產(chǎn)品的基本自然性狀或化學(xué)性質(zhì)，應(yīng)認(rèn)定為食品。

5、要盡量了解加工的具體工藝

從工藝上去判斷“產(chǎn)品是否有改變基本自然性狀和化學(xué)性質(zhì)”，既可以去現(xiàn)場了解生產(chǎn)工藝，也可以學(xué)習(xí)理論知識。如：消費者對燕窩生產(chǎn)制作并不了解，不能明確是食品還是食用農(nóng)產(chǎn)品。但從查詢《燕窩質(zhì)量等級》標(biāo)準(zhǔn)（GH/T，1092-2014）了解到，燕窩定義為“雨燕科動物金絲燕及多種同屬燕類用唾液及絨羽等混合凝結(jié)等所筑的巢窩，經(jīng)深加工化可供人類食用的部分。”從燕窩的概念基本上可以判定，燕窩屬于食品而非食用農(nóng)產(chǎn)品。