1、案情介紹
1996年5月29日，某市某區(qū)衛(wèi)生局食品衛(wèi)生監(jiān)督員檢查某駐市單位職工食堂，發(fā)現(xiàn)食堂零售柜臺(tái)內(nèi)有2瓶酒無中文標(biāo)志，操作間店堂防蠅設(shè)施不全。
5月30日，某區(qū)衛(wèi)生局立案，認(rèn)定該食堂違反了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第二十一條和第八條的規(guī)定，并根據(jù)《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第四十六條及第四十二條的規(guī)定，給予行政處罰8000元。同日，將衛(wèi)生行政處罰決定書以掛號(hào)信方式送達(dá)，掛號(hào)信回執(zhí)作為送達(dá)回證。被處罰單位不服處罰，于6月13日向某市衛(wèi)生局提出行政復(fù)議申請(qǐng)，要求撤銷某區(qū)衛(wèi)生局作出的行政處罰。申請(qǐng)人認(rèn)為行政處罰決定書中認(rèn)定的事實(shí)不準(zhǔn)確，適用法律不當(dāng)，其理由是：1.食堂內(nèi)2瓶“洋酒”是因招待聯(lián)合國客人購買的，共4瓶，飲用2瓶，剩余2瓶放置于食堂，并不對(duì)外銷售，且有證人和購買發(fā)票。2.被申請(qǐng)人認(rèn)為該食堂操作間店堂防蠅設(shè)施不齊全，那么請(qǐng)問防蠅設(shè)施什么部位不全。
6月19日，某區(qū)衛(wèi)生局向市衛(wèi)生局提交復(fù)議答辯書，請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)維持其行政處罰決定，其理由是：食品衛(wèi)生監(jiān)督員在現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人食堂兩條違法行為，是經(jīng)申請(qǐng)人陪同檢查的人員認(rèn)同并簽字情況下認(rèn)定的，有被申請(qǐng)人現(xiàn)場衛(wèi)生監(jiān)督筆錄為證，適用法律得當(dāng)。
6月28日，某市衛(wèi)生局作出復(fù)議決定：撤銷被申請(qǐng)人的行政處罰決定。
2、專家分析
本案為一例經(jīng)行政復(fù)議被撤銷的行政處罰案。作者對(duì)案情介紹得較為精煉，討論分析觀點(diǎn)基本正確，但不夠全面，尚欠一定深度。略作補(bǔ)充，僅供商榷。
本案涉及兩個(gè)違法事實(shí)：一是定型包裝食品無中文標(biāo)識(shí)，二是衛(wèi)生措施不健全。作者認(rèn)為主要是證據(jù)不充分引起的復(fù)議“敗訴”，這僅是問題的一方面，嚴(yán)格地講還應(yīng)包括其他一些應(yīng)當(dāng)引起注意的法律問題。
一、關(guān)于定型食品無中文表示的問題�！妒称沸l(wèi)生法》第二十一條規(guī)定“在國內(nèi)市場銷售的食品，必須有中文標(biāo)識(shí)”。這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)說是無可置疑的。2瓶“洋酒”無中文標(biāo)識(shí)，擺上了食品生產(chǎn)經(jīng)營者的零售柜臺(tái)，當(dāng)然有違法的嫌疑，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)立案查處。但立案查處并不意味著必須處罰，查處應(yīng)當(dāng)理解為調(diào)查或檢查和處理，而處理的方式有多種形式，處罰僅是其中的一種。因此立案查處，首先是調(diào)查事實(shí)，取得證據(jù)；其次是綜合分析，認(rèn)定性質(zhì)；最后才決定是否應(yīng)當(dāng)給予處罰最為適當(dāng)。本案在實(shí)施行政處罰時(shí)，認(rèn)定性質(zhì)有以下幾方面沒有分析透徹，可能是造成敗訴的主要原因。
第一，負(fù)有標(biāo)注中文標(biāo)識(shí)責(zé)任的主體是誰？根據(jù)《食品衛(wèi)生法》第二十一條的規(guī)定，對(duì)定型包裝食品標(biāo)注中文標(biāo)識(shí)的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)是生產(chǎn)和銷售該定型包裝食品的食品生產(chǎn)經(jīng)營者。就本案涉及的2瓶“洋酒”而言，其主要責(zé)任者應(yīng)當(dāng)是國內(nèi)銷售的代理經(jīng)銷商。批發(fā)商與零售商相比，應(yīng)當(dāng)說批發(fā)商的責(zé)任要大；批發(fā)商具有標(biāo)注義務(wù)，零售商的責(zé)任是對(duì)無中文標(biāo)識(shí)的產(chǎn)品不得銷售。衛(wèi)生行政部門發(fā)現(xiàn)無中文標(biāo)識(shí)定型食品，在對(duì)零售商進(jìn)行處理的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)追根尋源，依法查處標(biāo)注義務(wù)人，責(zé)令其改正錯(cuò)誤，履行義務(wù)。這一點(diǎn)比罰款更重要。
第二，某單位職工食堂在本案中的地位是什么？根據(jù)《食品衛(wèi)生法》和有關(guān)法律的規(guī)定，單位內(nèi)部的職工食堂應(yīng)當(dāng)說是一個(gè)特殊的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，不是一般意義上的“生產(chǎn)經(jīng)營者”。其主要職能是為本單位的職工提供特定范圍的飲食服務(wù)，不具備對(duì)外銷售定型包裝食品和其他食品的主體資格。如果沒有特別的衛(wèi)生許可，其擅自設(shè)立食品零售柜臺(tái)，對(duì)外擴(kuò)大銷售食品，包括“洋酒”，就超出了“職工食堂衛(wèi)生許可”的范圍。這就不僅是2瓶“洋酒”無中文標(biāo)識(shí)的問題，還應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，按超衛(wèi)生許可范圍做出相應(yīng)的處理。由于單位內(nèi)部職工食堂的特殊性質(zhì)和地位，查處本案的過程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)“食堂”是否具備“銷售”特征，進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查、分析，而后才能進(jìn)行最后處理。
第三，2瓶“洋酒”的用途沒有調(diào)查。在復(fù)議中，復(fù)議機(jī)關(guān)查實(shí)“洋酒”原為設(shè)立該食堂的單位從商場購得。宴請(qǐng)外賓用去2瓶，剩余2瓶領(lǐng)導(dǎo)讓存于食堂，備今后使用。單位及食堂既無經(jīng)營的實(shí)際作為，也無銷售該酒的主觀意圖，主客觀條件均不具備，“銷售”行為難以成立。當(dāng)然，放于“零售柜臺(tái)”是錯(cuò)誤的，引起錯(cuò)誤判斷也情有可原。從該單位購買的飲用“洋酒”的過程看也可以講他們是一個(gè)“消費(fèi)者”，而不是本來意義上的經(jīng)營者，讓他們承擔(dān)沒有標(biāo)注中文標(biāo)識(shí)的法律責(zé)任，至少說是有些牽強(qiáng)。
第四，對(duì)違法情節(jié)和應(yīng)處罰的幅度，沒有分析和研究。假定對(duì)食堂的前述行為視為“經(jīng)營”是符合法律約定的，那末對(duì)違法的情節(jié)也缺少必要的分析，給予的處罰也有失公正。首先，僅2瓶“洋酒”用于內(nèi)部使用，沒有流入市場，其情節(jié)應(yīng)當(dāng)說很輕，社會(huì)危害后果亦不大。按照《行政處罰法》和《食品衛(wèi)生法》規(guī)定，罰與不罰是兩可之間。其次，《食品衛(wèi)生法》第四十六條規(guī)定“責(zé)令改正，可以處五百元以上一萬元以下的罰款。”但對(duì)衛(wèi)生行政部門而言，發(fā)現(xiàn)不標(biāo)注中文標(biāo)識(shí)的行為，責(zé)令其改正是 行為，是否罰款是自由裁量行為。只責(zé)令其改正，不處以罰款，符合法律規(guī)定；而只罰款不責(zé)令其改正則違背法律規(guī)定。在食堂內(nèi)發(fā)現(xiàn)有2瓶無中文標(biāo)識(shí)的酒，即罰款8000元，如果在商場發(fā)現(xiàn)一批此類酒罰款多少？在生產(chǎn)廠家或者批發(fā)商發(fā)現(xiàn)批發(fā)商發(fā)現(xiàn)一批此類酒罰款優(yōu)勢(shì)多少呢？最高限額不過是1萬元罷了。因此，即使本案定性準(zhǔn)確，罰款8000元也是不公正的。
第五，還應(yīng)當(dāng)指出的是，“標(biāo)志”和“標(biāo)識(shí)”在漢語里不能混作一談。如果在處罰決定書的事實(shí)部分寫上無中文“標(biāo)志”，那末就是技術(shù)錯(cuò)誤，嚴(yán)格講，就是適用法律不當(dāng)。
二、關(guān)于防蠅設(shè)施不全的問題，可以說主要是證據(jù)問題，是執(zhí)法人員的執(zhí)法技術(shù)問題，當(dāng)然也包括執(zhí)法人員的索質(zhì)問題，這個(gè)結(jié)論應(yīng)當(dāng)是以調(diào)查的事實(shí)情況為基礎(chǔ)而總結(jié)出的最后結(jié)論。在檢查過程中，應(yīng)當(dāng)先描述檢查中發(fā)現(xiàn)的實(shí)際情況，即一般的表面現(xiàn)象，再根據(jù)現(xiàn)象總結(jié)出結(jié)論。僅有結(jié)論而沒有事實(shí)現(xiàn)象作為根據(jù)，就不能說服他人，更不能作為行政處罰的事實(shí)依據(jù)。監(jiān)督筆錄是認(rèn)定當(dāng)事人有違法行為的一個(gè)書面證據(jù)，必須真實(shí)地反映出監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的客觀情況，必須在對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的有關(guān)情況作出較詳細(xì)的描述后，才能做出結(jié)論。否則，只有結(jié)論，沒有詳細(xì)情況，結(jié)論就等于沒有依據(jù)。在衛(wèi)生行政執(zhí)法工作中，監(jiān)督筆錄書寫得不規(guī)范，可以說是目前存在的一種較普遍的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)引起執(zhí)法人員的注意。
