㈠在食品安全性管理中應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)分析的必要性

食品風(fēng)險(xiǎn)分析的基本理論框架是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)�，代表了現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)最新成果在食品安全性管理方面實(shí)際應(yīng)用的發(fā)展方向。因此，研究和應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)分析原理，有利于我們更好地對進(jìn)出口食品安全性進(jìn)行科學(xué)化管理，使得我國的食品安全性管理手段與國際接軌。當(dāng)然，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分析也有來自于國內(nèi)外各方面的壓力和推動力。

1.風(fēng)險(xiǎn)分析對國際食品貿(mào)易的影響

①風(fēng)險(xiǎn)分析已經(jīng)成為變相的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)

SPS通過之后，建立在風(fēng)險(xiǎn)分析基礎(chǔ)之上的CAC的標(biāo)準(zhǔn)（包括推薦和導(dǎo)則）的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化，也就是說，由原來的推薦性標(biāo)準(zhǔn)演變成一種為國際社會所廣泛接受和普遍采用的食品安全性管理的措施，成為國際食品貿(mào)易中變相的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。

②預(yù)防性措施的概念有可能被濫用

SPS允許成員國在緊急情況下和在確定性措施缺乏足夠科學(xué)依據(jù)的情況下可以采取預(yù)防性措施。同時(shí)又規(guī)定這種緊急措施只能是臨時(shí)性的。在合理的時(shí)間內(nèi)，采取這種措施的政府應(yīng)當(dāng)尋求必要的補(bǔ)充資料，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行更加客觀的評估，并對這些所采取的緊急措施進(jìn)行審查。

而歐盟提出實(shí)施預(yù)防性措施的前提是"當(dāng)有關(guān)人類健康危險(xiǎn)的存在或發(fā)展不夠確定時(shí)，機(jī)構(gòu)可以采取保護(hù)措施，而不用去等到該危險(xiǎn)的現(xiàn)狀和嚴(yán)重性完全明朗化?quot;也就是說歐盟在采取預(yù)防性措施時(shí)并不需要具備充分的科學(xué)依據(jù)，可以以情況緊急為由先行采取措施，然后慢慢加以論證。在經(jīng)過一段漫長的時(shí)間以及復(fù)雜的過程之后，如果有科學(xué)依據(jù)的話當(dāng)然可以堅(jiān)持這種預(yù)防性措施，如果缺乏科學(xué)依據(jù)也可以宣布撤銷這種預(yù)防性措施。這種缺乏嚴(yán)密依據(jù)和必要制約的預(yù)防性措施對國際食品貿(mào)易的殺傷力顯然是很大的。如果預(yù)防性措施這種概念被濫用，貿(mào)易各方出于貿(mào)易保護(hù)的需要，抓住食品安全性問題而輕率地采取預(yù)防性措施，就有可能成為一種歧視性的貿(mào)易技術(shù)壁壘措施。

③來自于已經(jīng)開展風(fēng)險(xiǎn)分析國家的壓力

目前，不僅是一些發(fā)達(dá)國家，而且在中國周邊的一些發(fā)展中國家也在食品風(fēng)險(xiǎn)分析方面已經(jīng)開展了許多工作。泰國已將風(fēng)險(xiǎn)分析納入國家食品法規(guī)當(dāng)中，并建立了國家食品發(fā)展計(jì)劃；馬來西亞已經(jīng)成立了國家風(fēng)險(xiǎn)分析委員會和5個(gè)相應(yīng)的分委員會（生物評估、食品添加劑、污染物、獸殘和農(nóng)殘以及風(fēng)險(xiǎn)情況交流），在風(fēng)險(xiǎn)分析的應(yīng)用方面進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的啟動；韓國仿效美國FDA，組建了韓國的食品與藥物管理局（KFDA），對食品安全性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行集中、統(tǒng)一的管理，特別是對進(jìn)口食品制定了一系列的法規(guī)和工作程序。這些開展風(fēng)險(xiǎn)分析的國家必定在食品風(fēng)險(xiǎn)分析方面出臺一系列的規(guī)定和措施，雖然是針對食品安全性采取的管理措施，但肯定會對國際食品貿(mào)易產(chǎn)生深刻的影響。他們的積極行動，對我國形成了一定的壓力。如果我們還是在強(qiáng)調(diào)作為發(fā)展中國家的特殊性，觀望或者等待，那將有可能喪失發(fā)展時(shí)機(jī)，拉大與已經(jīng)開展此項(xiàng)工作的發(fā)達(dá)國家、甚至某些發(fā)展中國家的差距。

2.實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分析是檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)執(zhí)法手段的需要

食品安全性管理是一種政府行為，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)對進(jìn)出口食品的安全性負(fù)有管理職責(zé)，而風(fēng)險(xiǎn)分析是目前控制食品安全性的較為先進(jìn)有效的手段，屬于檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法職能的范圍。

風(fēng)險(xiǎn)分析離我們并不遙遠(yuǎn)，我們在實(shí)際工作中已經(jīng)自覺或不自覺的運(yùn)用了風(fēng)險(xiǎn)分析。國家檢驗(yàn)檢疫局正在實(shí)施的對進(jìn)出口食品生產(chǎn)廠的檢疫衛(wèi)生注冊制度、食品衛(wèi)生的監(jiān)督管理、對進(jìn)出口食品進(jìn)行分類管理等工作實(shí)際上就是風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。因此，風(fēng)險(xiǎn)分析完全可以成為我們的執(zhí)法的一種工具。

世界各國政府以保護(hù)本國消費(fèi)者健康為口號，利用食品安全性問題來制造貿(mào)易障礙。我們只有在食品安全性管理措施方面與國際接軌，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)分析這個(gè)手段，以其之矛，制其之盾，針鋒相對，才有可能在保護(hù)我國食品的對外貿(mào)易，保護(hù)消費(fèi)者健康方面有所作為。

3.檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)發(fā)展的需要

加入WTO以后，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)將逐步按照國際慣例進(jìn)行運(yùn)作。檢驗(yàn)市場將會逐步開放，我們的一般性檢驗(yàn)工作將直接面臨市場競爭，依靠行政手段（如種類表）來對檢驗(yàn)工作進(jìn)行壟斷再也不太可能了。我們應(yīng)該多考慮如何充分發(fā)揮我們的行政執(zhí)法職能。檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)要發(fā)展，就必須調(diào)整我們的工作方向和工作重點(diǎn)。進(jìn)出口食品安全性管理是一種完全的政府行為，是國家賦予檢驗(yàn)檢疫部門的行政執(zhí)法范圍。我們在逐步放棄民事行為后，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)分析等進(jìn)行食品安全性管理時(shí)可以聯(lián)帶出一系列帶有強(qiáng)烈行政行為的工作，比如推行HACCP等，在順應(yīng)國際潮流的前提下，加強(qiáng)我們的執(zhí)法地位。因此，在食品安全性管理中實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分析正是檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)發(fā)展的最好切入點(diǎn)。

㈡實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分析的困難性

1. 資源上的困難

對于包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家來說，食品風(fēng)險(xiǎn)分析是一個(gè)新的概念，我們嚴(yán)重缺乏這方面的專業(yè)人才，更缺乏必要的資金。一個(gè)國家在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析時(shí)，在理想狀態(tài)下，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析的主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)掌握該國食源性危害的等風(fēng)險(xiǎn)因素的全部資料。而我國是進(jìn)出口食品和內(nèi)銷食品的安全性管理分別由幾個(gè)不同的行政部門來進(jìn)行，這種條塊分割和各自為政的管理體制使得我們不但極度缺乏風(fēng)險(xiǎn)分析的必要資料，而且在現(xiàn)行的管理體制下這些有限的信息又很難做到資源共享，這就有可能無法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)因素調(diào)查等工作。由此可見，上述問題將成為我國應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)分析進(jìn)行食品安全性管理的重要的制約因素。

2.輿論導(dǎo)向和消費(fèi)者對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知

目前的風(fēng)險(xiǎn)情況交流強(qiáng)調(diào)了消費(fèi)者和新聞媒介的參與。但是，由于發(fā)展中國家的消費(fèi)者和新聞媒介對于食品安全性問題的認(rèn)識水平較低，過分強(qiáng)調(diào)其作用很可能導(dǎo)致政府在決策時(shí)，將有限的管理資源，投入到消費(fèi)者更加關(guān)注的"熱點(diǎn)"問題上，而實(shí)際上這些問題并不完全是真正最急需解決、或者在科學(xué)意義上并不是最嚴(yán)重的食品安全性問題，這必將造成管理資源的巨大浪費(fèi)，同時(shí)也將給消費(fèi)者造成潛在的危害。消費(fèi)者要正確地認(rèn)識和理解風(fēng)險(xiǎn)，盡管風(fēng)險(xiǎn)每時(shí)每刻都在我們的日常生活中，人們并沒有因?yàn)樗鼈兊拇嬖诙鴾p少自己的社會活動。食品安全性風(fēng)險(xiǎn)也是如此?quot;零風(fēng)險(xiǎn)"的食品是不存在的，風(fēng)險(xiǎn)始終伴隨著食品。進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析的目的不是要實(shí)現(xiàn)、實(shí)際上也不可能實(shí)現(xiàn)食品安全性"零風(fēng)險(xiǎn)"，而是要通過有效的風(fēng)險(xiǎn)管理，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可以接受或承受的范圍之內(nèi)。

3.風(fēng)險(xiǎn)管理措施帶來的額外風(fēng)險(xiǎn)

目前的風(fēng)險(xiǎn)分析，基本上是對單個(gè)危害的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，較少同時(shí)考慮多種不同危害的綜合風(fēng)險(xiǎn)情況，也缺乏進(jìn)行不同風(fēng)險(xiǎn)之間比較的具有可操作性的方法。這樣，在許多情況下，不排除所選擇的風(fēng)險(xiǎn)管理決定有可能造成更大的或者其他的危害。例如，使用高氯消毒水進(jìn)行清洗，在減少致病菌危害的同時(shí)，產(chǎn)生了氯胺的化學(xué)性危害；在肉制品中不使用亞硝酸鹽，可以減少因亞硝酸鹽轉(zhuǎn)變?yōu)閬喯醢范鴰�來的致癌的風(fēng)險(xiǎn)，但是卻增加了由于肉毒梭狀芽孢桿菌增殖其代謝物引起食物中毒的風(fēng)險(xiǎn)。

4.技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)滯后使得安全性風(fēng)險(xiǎn)增大

貿(mào)易技術(shù)堡壘協(xié)議（TBT）推薦締約國盡可能地采用國際標(biāo)準(zhǔn)。但是在制修訂國際標(biāo)準(zhǔn)方面，目前基本上被發(fā)達(dá)國家所壟斷，甚至先有發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)，然后由他們發(fā)展成國際標(biāo)準(zhǔn)，以他們?yōu)榍罢啊?/p>

在采用國際標(biāo)準(zhǔn)方面，80年代初，英、法、德等國家采用國際標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到80%，日本新制定的國家標(biāo)準(zhǔn)有90%以上是采用國際標(biāo)準(zhǔn)，而中國的國家標(biāo)準(zhǔn)只有40%左右采用了國際標(biāo)準(zhǔn)，還有相當(dāng)一部分標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)不一致，甚至有部分是抵觸的。由此可見，在國際標(biāo)準(zhǔn)的采用方面，中國明顯滯后。

就食品安全性的保護(hù)水平來講，除了添加劑標(biāo)準(zhǔn)之外（當(dāng)然也是由于我國添加劑的研究和生產(chǎn)不發(fā)達(dá)所致），我國其他控制食源性危害方面的標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)一致或者接近的不多，大部分處于較低的保護(hù)水平，使得我國的消費(fèi)者在食品消費(fèi)時(shí)不得不承受較大的風(fēng)險(xiǎn)。在國際食品貿(mào)易中，由于我國在控制食品安全性管理方面的技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)過低，甚至空缺，在其他國家認(rèn)定的安全性風(fēng)險(xiǎn)較高的產(chǎn)品，甚至是不合格的產(chǎn)品，因?yàn)榉�合了我國的�?guī)定就可以堂而皇之地進(jìn)入中國市場，給中國的消費(fèi)者帶來不可預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)。

5.新技術(shù)的應(yīng)用使得風(fēng)險(xiǎn)管理難度增加

現(xiàn)代生物技術(shù)在農(nóng)作物的基因改良方面取得了突破性的進(jìn)展，當(dāng)采用轉(zhuǎn)基因技術(shù)進(jìn)行基因改良的產(chǎn)品進(jìn)行商業(yè)性種植，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品投放到市場后，圍繞轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品在安全性方面所具有的不確定性而引起的爭論是空前絕后的。以美國為代表的認(rèn)為轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品絕對無害；以歐盟為代表的卻認(rèn)為轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的安全性尚不確定，必須進(jìn)行長期觀察。這不僅僅是對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品安全性問題認(rèn)識上的分歧，也不僅僅是對安全性進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果上的差異，問題在于他們利用這種分歧和差異對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品采取了截然相反的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。這可真的使我們大開眼界，我們從中也可以認(rèn)識到在新技術(shù)的不斷發(fā)展以及這些新技術(shù)在食品生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嶋H應(yīng)用的情況下，風(fēng)險(xiǎn)分析的外延正在根據(jù)國際食品貿(mào)易的需要而拓展，有被濫用的可能。風(fēng)險(xiǎn)分析并非僅僅是用來控制食源性危害，作為食品安全性管理的工具，實(shí)際上完全可以、并且已經(jīng)成為國際食品貿(mào)易中進(jìn)行貿(mào)易保護(hù)的工具。

㈢檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)在食品安全性管理中的作為

1.風(fēng)險(xiǎn)管理是檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的職責(zé)

世界各國的食品安全衛(wèi)生主管當(dāng)局都在采取措施以控制食品安全性風(fēng)險(xiǎn)，比如市場準(zhǔn)入前包括食品安全性和質(zhì)量的評估、食品生產(chǎn)企業(yè)和貯存的評估就是風(fēng)險(xiǎn)評估；制定食品標(biāo)準(zhǔn)和對生產(chǎn)商和進(jìn)口商要求，例如加工環(huán)境衛(wèi)生和適當(dāng)?shù)馁|(zhì)量控制，對食品的注冊和對食品企業(yè)的市場準(zhǔn)入前的控制措施，以及主管當(dāng)局的調(diào)查和監(jiān)控，企業(yè)的自我控制，例如GMP（良好操作規(guī)范）、HACCP（危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)）、GLP（良好實(shí)驗(yàn)室規(guī)范）等，這些都是風(fēng)險(xiǎn)管理的措施。就我國來講，國家局正在實(shí)施的對進(jìn)出口食品生產(chǎn)廠的食品衛(wèi)生注冊登記、食品衛(wèi)生監(jiān)督管理、對進(jìn)出口食品進(jìn)行分類管理等工作實(shí)際上就是風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

2.HACCP發(fā)展?jié)摿�巨�?/p>

由于HACCP是一個(gè)有針對性的安全衛(wèi)生控制體系，具體講，食品鏈中所有的環(huán)節(jié)都可能成為HACCP的對象，各種不同的產(chǎn)品或者不同的生產(chǎn)方式就會有相應(yīng)的HACCP。由此可見，盡管企業(yè)只須通過一個(gè)ISO 9000或ISO 14000質(zhì)量保證體系，但是由于產(chǎn)品以及加工方式不同，HACCP卻可以有數(shù)個(gè)，甚至數(shù)十個(gè)。因此，圍繞HACCP的認(rèn)證、咨詢、培訓(xùn)和其他相關(guān)活動的業(yè)務(wù)爭奪將會是空前的劇烈。

檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)是國家授權(quán)的進(jìn)出口食品安全性管理的主管機(jī)關(guān)，有依法行政權(quán)。HACCP是食品安全性風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)容之一，從加強(qiáng)和規(guī)范食品安全性管理的角度，從與國際接軌的角度，我們完全可以宣布HACCP為強(qiáng)制性實(shí)施，目前至少可以規(guī)定高風(fēng)險(xiǎn)的食品為強(qiáng)制性實(shí)施。這樣 HACCP的認(rèn)證就自然而然有了歸屬。再通過發(fā)布適當(dāng)?shù)某绦�，圍繞認(rèn)證而展開的咨詢、培訓(xùn)以及其他相關(guān)工作也會有相應(yīng)的歸屬。