摘要：獲證后續(xù)監(jiān)管是驗證企業(yè)持續(xù)符合備案注冊條件的關(guān)鍵，也是實施出口食品備案注冊制度的重要環(huán)節(jié)。本文分析了獲證后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)，梳理了現(xiàn)行法律法規(guī)體系、監(jiān)管資源配置等制約監(jiān)管有效性的問題。提出了加強法規(guī)體系建設(shè)、優(yōu)化監(jiān)管資源配置推動監(jiān)管制度建設(shè)、跟蹤研究國外法規(guī)調(diào)整和提高各級監(jiān)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)等對策建議。
關(guān)鍵詞：食品備案注冊 監(jiān)管有效性 對策建議

1.獲證后續(xù)監(jiān)管的法律法規(guī)依據(jù)
根據(jù)對我國現(xiàn)行法律法規(guī)體系的梳理，本文結(jié)合監(jiān)管工作實踐，認為獲證后續(xù)監(jiān)管的法律依據(jù)主要包括三個層次的內(nèi)容：國際成熟的食品安全監(jiān)管模式、我國的相關(guān)法律和管理制度以及江蘇出入境檢驗檢疫局的相關(guān)食品管理制度。
1.1國際成熟的食品安全監(jiān)管模式
國際成熟的食品安全監(jiān)管模式的特征是以過程監(jiān)管為主、終產(chǎn)品的抽檢為輔的制度體系。在發(fā)達國家的法規(guī)標準體系中，涵蓋了食品原材料采購或種養(yǎng)殖、收獲、生產(chǎn)加工、包裝、運輸、貯藏、銷售的所有環(huán)節(jié)的食品安全法律體系、質(zhì)量標準、技術(shù)規(guī)范和管理準則等。其中最重要的部分不是終產(chǎn)品中某一指標限量，而是包括“良好生產(chǎn)規(guī)范”（GMP）、危害分析關(guān)鍵控制點（HACCP）等為主要內(nèi)容的眾多生產(chǎn)規(guī)范。這些規(guī)范從廠房布局、設(shè)備設(shè)施、原料采購、人員衛(wèi)生、污染環(huán)節(jié)控制、食品標簽等方面對生產(chǎn)全過程提出監(jiān)管要求，而食品生產(chǎn)企業(yè)則自覺依據(jù)規(guī)范開展生產(chǎn)，并對終產(chǎn)品的安全負責(zé)。監(jiān)管部門按比例抽查企業(yè)進行現(xiàn)場檢查，并在市場抽檢產(chǎn)品，通過全程監(jiān)管，對可能給食品安全構(gòu)成危害的風(fēng)險預(yù)先加以防范，避免重要環(huán)節(jié)的缺失，并以此為基礎(chǔ)實行問題食品的追溯制度。
1.2我國的相關(guān)法律及管理制度
《食品安全法》及其實施條例、《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等法規(guī)明確了對出口食品生產(chǎn)企業(yè)實施備案管理。質(zhì)檢總局頒布的《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理規(guī)定》（總局令第142號）、《進出口食品安全管理辦法》(總局令第144號）、《進出口肉類產(chǎn)品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》（總局令第136號）、《進出口乳品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》、《進出口水產(chǎn)品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》（總局令第135號）、《出口食品原料種植場備案管理規(guī)定》（總局2012年第56號公告）、《質(zhì)檢總局關(guān)于公布實施備案管理出口食品原料品種目錄的公告》（2012年第149號公告）、《出口加工肉用豬飼養(yǎng)場檢驗檢疫備案條件和要求》、《出口禽肉及其制品檢驗檢疫要求》和《對日本輸出禽肉的動物衛(wèi)生要求》等監(jiān)管辦法也對備案企業(yè)獲證后續(xù)監(jiān)管作出了明確要求，對不同品種食品生產(chǎn)、加工及種養(yǎng)殖企業(yè)監(jiān)督管理提出了具體要求，形成了“從農(nóng)場到餐桌”的一站式的食品安全監(jiān)管模式。
1.3江蘇出入境檢驗檢疫局出臺的相關(guān)食品管理制度
《江蘇出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案工作規(guī)范》（試行）明確了對獲證企業(yè)的監(jiān)督管理方式：日常監(jiān)督管理、定期監(jiān)督管理、專項監(jiān)督檢查、產(chǎn)品抽樣檢查等。主要包括：檢查企業(yè)是否持續(xù)符合規(guī)定的備案條件；食品安全衛(wèi)生控制體系是否有效地運行；備案編號使用管理情況；出口產(chǎn)品原料、輔料和成品的安全衛(wèi)生質(zhì)量狀況及出口檢驗檢疫等內(nèi)容。
還出臺了系列產(chǎn)品和種養(yǎng)殖場檢驗檢疫監(jiān)管工作規(guī)范如水產(chǎn)品分冊、出口蔬菜分冊、出口加工肉制品分冊、腸衣類產(chǎn)品分冊、蜂產(chǎn)品分冊、乳制品分冊、紫菜分冊、出口蛋及蛋制品類產(chǎn)品分冊、出口屠宰和肉類加工企業(yè)獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督管理工作規(guī)范（試行）、《江蘇出口食品原料種植場備案管理實施細則》、《江蘇供出口加工用養(yǎng)殖水產(chǎn)品備案養(yǎng)殖場監(jiān)督管理實施意見（試行）》、《江蘇出口蜂產(chǎn)品加工企業(yè)養(yǎng)蜂基地備案管理工作規(guī)范》、《江蘇出口禽蛋及其制品蛋禽養(yǎng)殖場備案管理實施意見》、《出口凍乳豬、小豬供宰動物飼養(yǎng)場備案管理細則(試行)》等
2.制約監(jiān)管有效性的因素分析
2.1現(xiàn)行法律法規(guī)體系建設(shè)不能滿足經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展的需要
具體包括現(xiàn)行的法律法規(guī)體系不健全且缺乏可操作性和處罰力度嚴重不足兩個方面。
2.1.1現(xiàn)行的法律法規(guī)體系不健全且缺乏可操作性
目前頒布的技術(shù)法規(guī)沒有及時配套技術(shù)標準，缺乏操作性。表現(xiàn)在依法監(jiān)管程序不完善致使標準化監(jiān)管無法落到實處；監(jiān)管責(zé)任落實時缺位，食品檢驗和備案管理部門缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)范企業(yè)落實食品安全管理體系管理、誠信經(jīng)營等的有效手段；法律框架下的處罰罰則缺乏細則支撐，如原輔料進貨索證不規(guī)范及提供虛假供貨證明等問題在不同區(qū)域同類案件或不同企業(yè)同類案件處罰差別很大，相同違法案件處罰的力度不同，起到了非常可怕的不良示范作用。
2.1.2處罰力度嚴重不足
執(zhí)行中的低違法成本，導(dǎo)致了菜農(nóng)濫用農(nóng)藥和激素，近年來不斷爆出的毒豇豆、毒韭菜、毒生姜等，一般都是在媒體曝光后，地方政府采取運動方式整頓，往往只有生產(chǎn)和銷售違禁農(nóng)藥和激素的廠商受到刑事追究，而作為違禁農(nóng)藥和激素的使用者——菜農(nóng)鮮有被追究刑責(zé)，農(nóng)民們在風(fēng)聲緊時暫停使用，風(fēng)頭一過照用不誤。而國外則要求很高，如俄新社2013年7月4日報道，俄羅斯聯(lián)邦安全總局薩哈林州分局在薩哈林州一家名為“共青團員”的集體農(nóng)莊中拘留了17名中國菜農(nóng)，這些菜農(nóng)涉嫌在俄羅斯使用被禁止的危險化學(xué)殺蟲劑、加快蔬菜生長和成熟的化學(xué)制品以及轉(zhuǎn)基因種子。
2.2監(jiān)管資源低效率配置
主要表現(xiàn)在兩個方面，一是CIQ部門未配置交通工具，用車要依附于被監(jiān)管企業(yè)，直接影響執(zhí)法的有效性和時效性，如不告知檢查形同虛設(shè)，實施定期監(jiān)管要企業(yè)來車接送對檢驗檢疫涉外經(jīng)濟監(jiān)管部門形象和作風(fēng)建設(shè)造成負面影響。二是人力資源配備低效率，頻繁輪崗導(dǎo)致監(jiān)管隊伍中有經(jīng)驗人員的流失，輪崗或新進人員工作經(jīng)驗與工作技巧不足等能力上的欠缺，制約了檢驗檢疫食品安全監(jiān)管履職守責(zé)；另外，人員編制不足，無法保證對定期監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題實施現(xiàn)場跟蹤驗證。
2.3監(jiān)管制度建設(shè)滯后
2.3.1風(fēng)險交流制度建設(shè)滯后
缺乏風(fēng)險交流的程序規(guī)定，風(fēng)險交流平臺管理制度不完善如轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)波，未及時發(fā)布風(fēng)險評估報告，民眾無法獲知相關(guān)數(shù)據(jù)資料；風(fēng)險交流人員資質(zhì)管理制度缺乏，相關(guān)食品危害暴露后沒有權(quán)威部門出具評估報告，某些媒體記者不熟悉食品行業(yè)，夸大報道，易造成恐慌。
2.3.2準入、退出制度執(zhí)行不力
過多的行政干預(yù)使準入、退出制度不能有效發(fā)揮制度功能，導(dǎo)致部分不符合準入標準的企業(yè)享受制度紅利，而監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)存在嚴重問題的企業(yè)也不能及時退出而影響制度效率的釋放；另外，由于行政干預(yù)導(dǎo)致對存在同樣問題的企業(yè)采用不同的處理措施，在被監(jiān)管企業(yè)中造成不良影響。
2.3.3專家評價制度建設(shè)滯后
現(xiàn)行的官本位文化影響及缺乏提升員工業(yè)務(wù)技能的激勵機制，一方面將大量的業(yè)務(wù)骨干吸引到行政部門或領(lǐng)導(dǎo)崗位，從事業(yè)務(wù)工作的干部由于缺少專業(yè)升遷通道和業(yè)務(wù)專家缺少應(yīng)有的社會地位而制約了業(yè)務(wù)專家的脫穎而出。
具體表現(xiàn)在不重視培養(yǎng)實踐性高層次人才，很多有潛力的一線專業(yè)人員由于缺少培養(yǎng)機制無法突破能力天花板而成長為專家；輪崗沒有考慮適崗，專業(yè)技術(shù)職稱人員待遇與公務(wù)員等效性沒有執(zhí)行國家相關(guān)政策，公務(wù)員定級升職不評價專業(yè)技術(shù)，挫傷了職工鉆研業(yè)務(wù)的積極性；對高層次人才認識有誤區(qū)，把高層次人才等同于高學(xué)歷人才，科研方向與實際工作結(jié)合不緊密，匹配性不足。
2.3.4 被監(jiān)管企業(yè)內(nèi)部管理制度不健全
咨詢公司設(shè)計的食品安全質(zhì)量控制體系等管理制度缺乏可操作性；家族企業(yè)負責(zé)人食品安全意識淡薄，內(nèi)部管理制度形同虛設(shè)；企業(yè)缺乏既懂管理又懂技術(shù)的專業(yè)人才，內(nèi)部管理制度無法有效運行，通過CIQ質(zhì)量管理考核的人員大多從事報檢和實驗室化驗員工作，很少直接負責(zé)食品安全質(zhì)量控制體系運行管理協(xié)調(diào)工作。
2.4標準更新不及時，國外法規(guī)跟蹤收集發(fā)布不及時
國際標準的調(diào)整是一個動態(tài)過程，作為檢驗檢疫依據(jù)的技術(shù)標準，存在著現(xiàn)行的標準過期老化或矛盾或與國際最新的標準體系不匹配；目前我國雖然有國家標準化委員會協(xié)調(diào)與食品生產(chǎn)相關(guān)的各專業(yè)技術(shù)標準，但實踐中由于條塊分割，食品生產(chǎn)相關(guān)的各專業(yè)技術(shù)標準分別由農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質(zhì)檢總局等部門主持制定，標準之間缺乏一個一致性的技術(shù)平臺。
國外技術(shù)法規(guī)及技術(shù)標準獲得渠道不暢通，國外法規(guī)標準跟蹤收集后只是編譯簡單的提示發(fā)布，主要法規(guī)具體內(nèi)容無人牽頭組織翻譯和研究對策，致使企業(yè)不熟悉相關(guān)法規(guī)而遭遇在入境口岸扣押或退貨等處理。
2.5各級監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)相對偏低
獲證企業(yè)品種及生產(chǎn)工藝、規(guī)模、設(shè)施設(shè)備、人力資源、管理等狀況千差萬別，我國現(xiàn)行的“從農(nóng)場到餐桌”的一站式食品安全監(jiān)管模式，對食品安全監(jiān)管人員提出了更高的職業(yè)要求，既要掌握相關(guān)法規(guī)標準，又要熟悉食品生產(chǎn)工藝和種養(yǎng)殖場備案管理及食品安全風(fēng)險評估等知識 。現(xiàn)有監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)無法滿足監(jiān)管工作的需要。
新進人員和輪崗人員崗前培訓(xùn)不到位，他們經(jīng)過簡單培訓(xùn)后就承擔(dān)繁重的一線檢驗檢疫監(jiān)督工作，這些人業(yè)務(wù)能力提高后勁乏力，不少同志工作幾年了能力還在“原地踏步”。 老的檢驗監(jiān)管人員持續(xù)培訓(xùn)不到位，知識更新滯后，易憑經(jīng)驗判斷，產(chǎn)生與新法規(guī)要求不符，或執(zhí)法不嚴等現(xiàn)象。 
3. 對策及建議
3.1加強法律體系建設(shè)
3.1.1完善配套法律法規(guī)體系
解決技術(shù)法規(guī)與技術(shù)標準不配套問題，提高可操作性，使執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法手段、執(zhí)法程序及執(zhí)法評價標準更符合國際慣例或有關(guān)國際公約的要求；強調(diào)法規(guī)的預(yù)防性，如明確技術(shù)和質(zhì)量管理人員的學(xué)歷和數(shù)量要求。借鑒FDA的經(jīng)驗，既要突出監(jiān)管職能，更要強化與企業(yè)之間的溝通和交流，還要發(fā)揮教育的作用，通過教育，使企業(yè)自覺接受監(jiān)管，也可以讓社會公眾充分了解程序，營造良好的、適合監(jiān)管的社會環(huán)境；在法規(guī)中明確“連座”處罰，如國內(nèi)對于農(nóng)民濫用農(nóng)藥激素這個問題，要明確如何處罰生產(chǎn)者、銷售者、購買者和使用者。
3.1.2提高對違法廠商的處罰力度
借鑒美國、歐盟食品安全監(jiān)管的重要手段即食品安全責(zé)任的“連坐制”。 FDA不定期派人抽檢，發(fā)現(xiàn)食品企業(yè)作假，不僅該企業(yè)要受重罰，而且其上下游企業(yè)以及母公司，也將一并受罰。巨大的成本壓力，迫使企業(yè)不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，嚴格自檢自控。歐洲實行的是同一地域、同一行業(yè)的 “連坐制”，一家企業(yè)出現(xiàn)食品安全事故，當(dāng)?shù)貏t被判為不可信任地區(qū)，整個地域的同行企業(yè)都將被列入“黑名單”。 在此氛圍下，企業(yè)不僅不敢作假，而且相互監(jiān)督。
我國的“連坐制”主要采取三種方式：一是實行主體關(guān)系連坐。在市場主體出現(xiàn)較嚴重的食品安全違法行為時，因未履行義務(wù)，上下游產(chǎn)業(yè)、具有加盟關(guān)系或者投資關(guān)系的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)食品安全責(zé)任。二是實行食品同質(zhì)、同源性連坐。 食品出現(xiàn)安全問題時，對來源于同一生產(chǎn)經(jīng)營者或使用相同原材料、生產(chǎn)工藝生產(chǎn)的相關(guān)食品，監(jiān)管部門基于合理懷疑，在排除食品安全隱患前可采取責(zé)令召回、暫停銷售、接受指定檢驗機構(gòu)檢驗等控制措施。三是實行區(qū)域、行業(yè)連坐。 特定區(qū)域或行業(yè)內(nèi)的食品生產(chǎn)經(jīng)營者普遍存在相同或類似食品安全違法行為，對未履行監(jiān)督舉報義務(wù)的該區(qū)域或行業(yè)的同類經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)食品安全責(zé)任。
3.2優(yōu)化監(jiān)管資源配置
一是制定實施食品安全監(jiān)管執(zhí)法裝備配備標準，配備執(zhí)法用車、現(xiàn)場快速檢測設(shè)備、現(xiàn)場執(zhí)法與調(diào)查取證設(shè)備、通信設(shè)備等，為后續(xù)監(jiān)管提供技術(shù)支撐。二是明確監(jiān)管人員必須具備的資質(zhì)和能力，鼓勵到企業(yè)一線學(xué)習(xí)，重點組織開展質(zhì)量管理、供應(yīng)鏈管理、風(fēng)險管理知識培訓(xùn)，組織業(yè)務(wù)人員參與企業(yè)體系認證、產(chǎn)品認證、質(zhì)量安全保證能力評價和收貨驗收等活動，注重在實踐中提升監(jiān)管能力，使其由單純的檢驗員轉(zhuǎn)化為管理員、信息員、調(diào)研員、調(diào)查員、指導(dǎo)員；另外，要對輪崗人員進行適崗評價，不符合要求的等同新進人員進行全面培訓(xùn)。
3.3推動監(jiān)管制度建設(shè)
3.3.1建立有效的風(fēng)險交流機制，暢通交流渠道
增強監(jiān)管工作的透明性和公開性，將專家風(fēng)險評估結(jié)果、政府風(fēng)險管理決策、監(jiān)管中存在的問題及產(chǎn)品抽檢結(jié)果等通過媒體或政府向社會通報，讓社會公眾參與其中；搭建食品安全衛(wèi)生質(zhì)量科普資源共享平臺，向社會宣傳食品質(zhì)量安全的科普知識，在全社會范圍內(nèi)共享食品質(zhì)量安全信息；凡是涉及食品安全報道的記者上崗之前應(yīng)該先接受專業(yè)培訓(xùn)，提高報道的真實性和客觀性。
3.3.2發(fā)揮準入、退出制度的功能
強化市場準入管理，對不符合要求的企業(yè)堅決不予備案注冊；對備案注冊企業(yè)實行動態(tài)監(jiān)管，對企業(yè)質(zhì)量管理人員資質(zhì)不能滿足備案要求、使用不合格原料、生產(chǎn)加工以及包裝、儲運等環(huán)節(jié)存在安全隱患等問題的企業(yè)，及時發(fā)布限期整改通知，不能有效整改必須退出；強化“紅黑名單”制度的推行。
3.3.3完善專家評價制度建設(shè)
參照現(xiàn)有專業(yè)技術(shù)職稱評審制度，結(jié)合監(jiān)管工作的特點，設(shè)計特定的專業(yè)升遷通道，為監(jiān)管業(yè)務(wù)專家的成長創(chuàng)造條件；執(zhí)行專業(yè)技術(shù)職稱人員待遇與公務(wù)員等效性的相關(guān)政策，公務(wù)員定級升職與評價專業(yè)技術(shù)相結(jié)合，提高職工鉆研業(yè)務(wù)的積極性。
3.3.4督促企業(yè)建立嚴格的內(nèi)部檢查制度
改變對企業(yè)監(jiān)督、指導(dǎo)、管理側(cè)重于“保姆型”的傳統(tǒng)做法，通過監(jiān)管督促企業(yè)有效運行根據(jù)其設(shè)施設(shè)備、管理水平、技術(shù)水平、產(chǎn)品類型、生產(chǎn)工藝和國內(nèi)外法規(guī)要求等要素建立的從原料進廠到產(chǎn)品出廠整個食品鏈控制的可操作的內(nèi)部檢查制度，督促企業(yè)采用預(yù)防性原則對生產(chǎn)過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險進行監(jiān)控和檢查，并對檢查結(jié)果記錄，形成良好的企業(yè)內(nèi)部自律行為。
3.4跟蹤研究出口目地國及地區(qū)法規(guī)調(diào)整
跟蹤歐盟、美國、日本等國家地區(qū)相關(guān)法規(guī)變化，聯(lián)合政府推動企業(yè)積極應(yīng)對技術(shù)措施，跨越技術(shù)壁壘，發(fā)揮檢驗檢疫骨干作用。建議總局、省局要成立各專業(yè)技術(shù)專家組，及時編譯評估研究對策并發(fā)布，提醒企業(yè)應(yīng)對技術(shù)性貿(mào)易壁壘，改變目前各項技術(shù)性貿(mào)易措施應(yīng)對或應(yīng)用“救火式”的散兵作戰(zhàn)模式。要建立形成綜合應(yīng)用機制，把綜合運用技術(shù)性貿(mào)易措施能力納入檢驗監(jiān)管能力建設(shè)的核心內(nèi)容。建議總局層面在統(tǒng)一檢驗檢疫工作涉及的技術(shù)標準基礎(chǔ)上建立標準庫，方便一線人員獲取。
3.5 提高各級監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)
培訓(xùn)企業(yè)第一責(zé)任人，主要內(nèi)容包括食品安全法及實施條例、特別規(guī)定、食品違法司法解釋和江蘇備案規(guī)范；企業(yè)管理者、質(zhì)量檢驗人員、質(zhì)量管理人員、企業(yè)內(nèi)審員、HACCP小組成員等人員均應(yīng)該接受培訓(xùn)，內(nèi)容包括監(jiān)管流程、法規(guī)標準要求等以及將監(jiān)管部門在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題及試驗比對結(jié)果及時通報企業(yè)，并對典型案例進行分析講解，提高企業(yè)質(zhì)量管理人員的水平和企業(yè)自檢自控能力。對食品生產(chǎn)企業(yè)中從事制訂、評估和修改HACCP計劃以及參與HACCP實施過程諸如記錄、審查等工作的人員還須接受HACCP 原理，食品安全的危害及預(yù)防、GMP及SSOP等內(nèi)容培訓(xùn)。另外，危害分析技術(shù)既涉及專業(yè)知識、又涉及化學(xué)及微生物危害等相關(guān)知識，因此，對企業(yè)內(nèi)部關(guān)鍵人物進行危害分析培訓(xùn)應(yīng)是食品企業(yè)培訓(xùn)的重點。采用約談、集中培訓(xùn)等方式對問題企業(yè)的相關(guān)人員再培訓(xùn)。
檢驗檢疫人員培訓(xùn)，既包括一線檢驗檢疫及監(jiān)管人員，還要增設(shè)各級領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全培訓(xùn)課程，避免官本位干預(yù)違法案件的處理、避免不合理輪崗。
總之，食品安全監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程，要將食品安全風(fēng)險防范在前，單靠監(jiān)管部門或企業(yè)等任何一方的努力都是遠遠不夠的，必須多管齊下，充分發(fā)揮政府、監(jiān)管部門、生產(chǎn)企業(yè)、媒體的力量，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)群策群力，構(gòu)建全社會參與的大風(fēng)險防范機制，推動形成“企業(yè)自我約束、行業(yè)誠信自律、政府有效監(jiān)管、媒體正確引導(dǎo)、社會廣泛參與” 的食品安全工作大格局。
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